DESCRIPCIÓN PRELIMINAR DEL CONTENIDO DE LA METODOLOGÍA AMHABITAT PARA LA HABILITACIÓN FÍSICA DE BARRIOS.
INTRODUCCIÓN
A partir de la consideración que el tema del hábitat y la habilitación de barrios podría constituirse en una de sus principales líneas de acción, la Corporación Andinala Asociación Amigos
A través de su Vicepresidencia de Desarrollo Social y Ambiental, la CAF financia programas de valor estratégico en áreas sociales tales como educación, agua potable y alcantarillado, salud, agricultura y desarrollo rural, entre otros, con el objetivo de apoyar un desarrollo humano integral.
Dentro de las potenciales actividades a desarrollar, la CAF viene estudiando la posibilidad de afrontar las situaciones de precariedad urbana a través del desarrollo de enfoques novedosos y de la difusión de exitosas experiencias.
Asimismo, la Corporación considera que la difusión de estas experiencias puede contribuir a ampliar el debate que existe en la región sobre cómo enfrentar las situaciones de precariedad urbana.
Por su parte, AMHABITAT ha desarrollado numerosos planes de incorporación de barrios a la estructura urbana de las ciudades y proyectos de habilitación física de zonas de barrios, convirtiéndose en punto de referencia nacional e internacional en el campo de los asentamientos residenciales urbanos no controlados.
Dada la importancia cuantitativa y cualitativa de estos asentamientos en las ciudades de los principales socios accionistas de la CAF y del resto de los países de Latinoamérica, así como en las de la mayoría de los países en vías de desarrollo, y dado que el equipo de AMHABITAT posee reconocida experiencia en la temática, la Corporación ha decidido potenciar la difusión de la metodología desarrollada teórica y prácticamente en Venezuela por esta Asociación, ya que por la amplitud y profundidad de su trayectoria pudiera ser de utilidad para inspirar soluciones similares en otros países de la región.
En rigor, la metodología AMHABITAT no es una metodología, sino un conjunto de metodologías aplicable a distintos aspectos, facetas y partes del complejo proceso social de habilitación física de los desarrollos residenciales urbanos no controlados.
En todo caso, el conjunto está más bien constituido por diversas orientaciones metodológicas y no por metodologías que se presten a ser empleadas como normas taxativas. Esto es así, tanto por la naturaleza de las prescripciones metodológicas desarrolladas en la práctica por AMHABITAT, como porque ellas deberán adaptarse en cada caso a distintas condiciones nacionales y locales.
De tal manera que el ordenamiento de los capítulos constituyentes de la presente descripción preliminar de la metodología, organizados por escalas o grados de generalidad, no implica relaciones de precedencia directa entre ellos, salvo que se indique expresamente en los casos pertinentes.
PRIMERA PARTE:
CARACTERIZACIÓN GENÉRICA DE LA HABILITACIÓN DE
Favelas en Brasil, villasmiseria en Argentina, barriadas ó pueblos jóvenes en Perú, son algunos de los nombres que reciben en otros países latinoamericanos los que en Venezuela denominamos “barrios de ranchos” ó “barrios”. Para indicar la naturaleza de este tipo de asentamiento se les denomina “espontáneos”, “no controlados”, “auto producidos”, “marginales”, “de transición”, ó “subnormales”. El Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (HABITAT) utiliza la denominación de “asentamientos de squatters”, termino que dicho organismo prefiere no traducir.
La definición operacional de “barrios” que utiliza AMHABITAT, permitiéndole su delimitación precisa, el intercambio de información con otros organismos y el trabajo sobre características comunes indicativas del tipo de actuaciones urbano-arquitectónicas necesarias, es el siguiente: los “barrios” o squatters son asentamientos residenciales de desarrollo progresivo, construidos a partir de invasiones u ocupaciones de terrenos que no pertenecen a sus residentes y sin un plan, o más específicamente, un proyecto de trazado urbano, que cubra los requerimientos a satisfacer por toda urbanización producida reguladamente en la misma ciudad y época.
Tal definición coincide con la de “asentamientos de squatters” empleada en la actualidad por HABITAT y recomendada para su uso internacional por las Naciones Unidas.
Frente a las carencias en sus condiciones físicas de urbanización que tales desarrollos presentan, las propuestas de AMHABITAT se dirigen a completar su proceso de crecimiento y desarrollar plenamente la fase de urbanización, cumplidas en lo esencial las de parcelación y edificación.
Se trata de una tarea que exige movilizar todos los recursos disponibles para lograr el reconocimiento oficial de los barrios de ranchos y su total incorporación a la sociedad urbana contemporánea. Y una de sus primeras acciones consiste en planificar, programar, proyectar y ejecutar las obras de urbanización que permitan una adecuada inserción de los barrios en el medio ambiente construido, así como la superación de sus carencias internas en cuanto los niveles de urbanización: tal es el proceso que se denomina habilitación física de barrios.
Hablamos de una línea de acción fundamental sobre los barrios, que se torna prioritaria en la medida que presentan carencias más acusadas en sus condiciones físicas de urbanización. Mientras tales condiciones persistan, ninguna labor social y educativa logrará integrar a los habitantes como ciudadanos iguales dentro de la sociedad. Enfrentando esas condiciones, por el contrario, se establece el punto de partida imprescindible para la consecución de una integración urbana general, a la que deberán acompañar, necesariamente, otras políticas de carácter económico-social para que el proceso se desarrolle satisfactoriamente. Por lo tanto, resulta primordial la actuación inmediata sobre el medio físico de los barrios existentes, que permita a sus habitantes alcanzar una calidad de vida homologable a la de los otros residentes de la ciudad.
Para AMHABITAT, esta actuación capaz de dar respuesta a la problemática de los barrios se concreta en un Programa de Habilitación Física de las Zonas de Barrios.
Este Programa se sustenta en dos tipos de acciones inseparables: a) las relativas al diseño e ingeniería urbana en infraestructuras y equipamientos comunitarios (vialidad, agua potable, canalización de aguas de lluvia, disposición de aguas servidas, electrificación, centros educativos, asistenciales y comunitarios, instalaciones deportivas y recreativas, y viviendas de sustitución de las afectadas por riesgos y por urbanismo); y b) las referidas al apoderamiento comunitario, o sea, a la apropiación del trabajo de transformación por la comunidad residente, mediante su organización y capacitación para la gerencia y administración delegada de proyectos, obras y recursos.
Las primeras acciones consisten en la transformación planificada de las condiciones físicas de grandes zonas continuas de barrios, mejorando la calidad de vida de su población mediante la ejecución de proyectos y obras de infraestructura y equipamiento comunitario. Ellas son indispensables para la urbanización interna de estas zonas y para su integración con el resto de la ciudad. Se trata de una transformación centrada en la dotación de obras de ingeniería requeridas para la prevención de riesgos naturales, de vías, de drenajes y de obras de infraestructura, y de edificaciones necesarias para el desarrollo de las actividades comunitarias, educativas, asistenciales, deportivas, recreativas, culturales, etc.
Se trata de un aspecto fundamental del trabajo, basado en métodos innovadores de planificación urbana, que conllevan necesariamente a disponer de proyectos de gran calidad técnica que desarrolle la habilitación urbanística estructural de los asentamientos, y para ello deberá recurrirse, en la mayoría de los casos, a la realización de concursos abiertos para la captación de los mejores profesionales disponibles que adelanten los anteproyectos de diseño urbano y los proyectos específicos de cada obra.
Anteproyectos y proyectos deben enmarcarse en los Programas de Actuaciones Urbanísticas, es decir, en los planes de intervención urbana con discriminación de las obras a realizar y de las inversiones respectivas. Con ellos, en cuanto a conjuntos operacionales de propuestas físico-espaciales y económico-financieras, el proceso de habilitación urbana alcanza plenamente su sentido.
El contenido específico de las Actuaciones Urbanísticas en un programa de habilitación física depende, objetivamente, de las características y niveles de urbanización que los asentamientos residenciales no controlados presenten inicialmente (integración al resto de la ciudad, afectación por riesgos o amenazas naturales, cantidad y calidad de servicios de infraestructura y dotaciones colectivas, conformación estructural o trazado del asentamiento, calidad de los espacios públicos y semi-públicos, posibilidades de mantenimiento y control urbano, posibilidades evolutivas de las viviendas individuales, etc.). Dependen, también, tanto objetiva como subjetivamente, del nivel mínimo de urbanización que se aspire a lograr (usualmente definido por la valoración de las condiciones físicas de vida de las mayorías como factor de desarrollo). Dependen en concreto, de la valoración de la infraestructura de los principales asentamientos de la población urbana de limitados recursos socioeconómicos, como parte de la infraestructura productiva que permite el desarrollo general de un país y su inserción adecuada y estable en el mundo moderno.
Son las características y niveles de urbanización existentes, que socialmente se aspiren a obtener para los desarrollos urbanos residenciales no controlados, de donde se derivan las características y magnitudes de los Programas de Actuaciones Urbanísticas necesarios para llegar a realizar tal aspiración. El alcance de esos Programas conlleva a las necesidades de inversión en habilitación física: generales, por unidad de medida de superficie ocupada, per cápita o por familia residente.
Generalmente, la habilitación física de los asentamientos residenciales urbanos no controlados exige grandes esfuerzos a una Nación, pero constituye la forma óptima de actuación respecto a ellos, incluso en términos de estricta eficiencia económica. El reconocimiento e incorporación plena al mercado de la producción existente y futura de los asentamientos residenciales urbanos no controlados implica una profunda dinamización de las economías urbanas. Las obras de construcción pueden contribuir, durante una ejecución que será de mediano a largo plazo, a la reactivación o fortalecimiento de la economía de un país. Los gastos en la habilitación física no deben verse como cargas sociales para el presupuesto nacional o local, sino como inversiones que incrementarían la productividad general al mejorar substancialmente las condiciones de vida de buena parte de la población urbana, reduciendo costos de todo tipo (como los de transporte y de atención a la salud) e impulsando nuevas actividades productivas. Además, significa el aumento del nivel general de calificación de la población urbana de escasos recursos económicos, mediante adecuadas prácticas comunitarias de autogestión, como la de administradores delegados de recursos públicos, que es una forma imprescindible para la ejecución a gran escala de la habilitación física.
Estos Programas de Actuaciones Urbanísticas se refieren, por una parte a la Unidad de Planificación Física (UPF), es decir, a la zona relativamente continua, formada por grandes agregados de barrios de ranchos y con problemas de habilitación física a gran escala (relativos a obras de ingeniería correctiva y preventiva frente a riesgos geológicos, conexiones viales, acueductos de aducción, emisarios cloacales principales, y otros servicios infraestructurales, así como a servicios comunales de ámbito intermedio); y, por otra parte, a la Unidad de Diseño Urbano (UDU), es decir, a la zona comparativamente menor, formada por uno o más barrios, o parte de barrios, y con una escala de problemas similar a la de urbanizaciones, permitiendo desarrollar proyectos integrados de habilitación física (que contemplen la ampliación y adecuación de las redes internas de las Unidades, la reconstrucción de sus servicios de infraestructuras, la creación de servicios comunales locales y la construcción de viviendas para sustituir a las afectadas por las obras que se proyectan).
El segundo tipo de acciones se refieren al apoderamiento comunitario. Se trata de la apropiación del trabajo de transformación por parte de la comunidad residente en los barrios, mediante su organización y capacitación para la gerencia y administración delegada de los proyectos, las obras y los recursos, así como para su incorporación directa en la construcción y mantenimiento de las obras físicas. Este apoderamiento facilita la cooperación Estado-Comunidad, con miras a lograr una gestión cierta y eficiente del servicio público habitacional, en el cual la comunidad organizada asume directamente la decisiones y el manejo e inversión de los recursos públicos para la transformación de su hábitat, mientras el Estado, representado por la autoridad que corresponda, financia y controla la gestión comunitaria. La administración delegada representa una expresión avanzada de la participación protagónica, de la autogestión y de la cogestión Estado-Comunidad, e implica, además de la provisión de un hábitat adecuado, un avance en la incorporación de las familias beneficiarias al ejercicio de los derechos políticos y económicos de participación, con el objetivo de lograr una verdadera igualdad social.
La ejecución de un Programa de Habilitación Física de las Zonas de Barrios en la gran escala anteriormente mencionada, requiere la conformación y capacitación de organizaciones comunitarias autogestionarias que identifiquen a la comunidad y determinen sus metas en materia de hábitat y vivienda. También requiere una participación activa de los organismos que delegan los fondos en los procesos de formulación, desarrollo y ejecución de los proyectos, para facilitar la fluidez de los recursos y la operatividad de las delegaciones. Igualmente, requiere de la formulación de un conjunto de planes detallados de actuaciones físicas y socio-comunitarias que sirvan de presupuestos referenciales para las delegaciones a lo largo del tiempo de ejecución del programa, así como de la contratación, por parte de las comunidades, de asistencia técnica profesional con el fin de fortalecer sus capacidades de gestión y garantizar la calidad de las obras. Requiere por último, la formación y capacitación de las comunidades organizadas en el manejo directo de los recursos, bajo la modalidad de administración delegada de éstos.
Con el procedimiento de administración delegada de los recursos a la comunidad organizada, se supera la simple organización comunitaria para el planteamiento de las necesidades habitacionales, convirtiéndose en un mecanismo que le permita a la comunidad beneficiaria organizada participar directa y conjuntamente con el Estado en la conducción de los asuntos públicos de interés, con miras a la satisfacción de sus derechos constitucionales de vivienda, de organización y de participación.
Las bases fundamentales sobre las que se apoya la metodología AMHABITAT se encuentran en los trabajos desarrollados en el Sector de Estudios Urbanos de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central
Además de la utilización de las metodologías para recopilar y catalogar información confiable y significativa sobre el grado de urbanización de los barrios de ranchos, resulto fundamental la experiencia obtenida en el “Taller Vivienda” de la mencionada Facultad. En él se elaboraron proyectos de habilitación física de UDU, permitiendo determinar las características y magnitudes de las obras a realizar en los barrios.
En octubre de 1991, se celebró en la ciudad de Caracas una reunión de especialistas de cincuenta países sobre el tema de los asentamientos urbanos no controlados, denominada “Encuentro Internacional por la Rehabilitación de los Barrios del Tercer Mundo”, dejando una notable impronta en la forma de abordar la problemática de los barrios. La participación de los responsables de AMHABITAT sirvió para ratificar la metodología de aproximación al tema y la validez de su visión integral para una mejora sustancial de las zonas de barrios y el logro de su incorporación a la ciudad formal.
Durante la realización en 1994 del “III Inventario Nacional de Barrios” de Venezuela, la colaboración de los responsables de AMHABITAT logro definir los aspectos teóricos de la delimitación y caracterización de las zonas de barrios, a través de la formulación de las UPF y de las UDU.
Otro paso fundamental resultó la elaboración en 1994 del primer “Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de los Barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital
Una fase decisiva en el desarrollo de la metodología AMHABITAT consistió en la realización práctica de varios casos piloto de habilitación física de barrios en la ciudad de Caracas. Mención especial merece, al respecto, el proyecto del barrio Catuche, galardonado internacionalmente por Naciones Unidas como una de las mejores 100 prácticas mundiales de los últimos 20 años en materia de asentamientos humanos. A la par de la experiencia del barrio Catuche, se desarrollaron los proyectos piloto para otros barrios de Caracas, como el de La Silsa-Morán , el de Aguachina, el de San Miguel de la Vega y el de San Blas en la zona de Petare Sur.
A comienzos del año 1999, la habilitación física de las zonas de barrios se convirtió en política de Estado y se comenzó a implementar el Programa en forma masiva y con éxito, extendiéndose a 247 zonas de barrios en todo el territorio nacional, con una población de 1.976.000 habitantes. Además, se logro la aplicación de Planes Sectoriales de Incorporación a la Estructura Urbanala Ley de Vivienda y Política Habitacional. Desafortunadamente, el Programa se paralizó parcialmente desde enero de 2001 hasta noviembre de 2004, fecha en la que se retomó bajo el nombre de Transformación Endógena de Barrios, abarcando 300 zonas de barrios en todo el país. Actualmente, el Programa está casi paralizado en su totalidad y apenas se desarrolla en algunos lugares, pero las organizaciones comunitarias se encuentran asociadas en una Federación Nacional.
La trayectoria de la habilitación física de asentamientos urbanos no controlados en Venezuela, brevemente descrita en los párrafos anteriores, evidencia que la metodología de AMHABITAT, es producto de conocimientos y experiencias acumuladas en todo el mundo, reinterpretadas críticamente y en forma creativa por venezolanos. En esa trayectoria han participado miles de pobladores de los asentamientos no controlados y miles de miembros y voceros de organizaciones comunitarias, construyendo, en su práctica, las orientaciones metodológicas que aquí se prescriben. Además, algunas de esas organizaciones fueron conceptualizadoras de las orientaciones.
Otro universo de creadores de la metodología, colaboradores y seguidores de ella, la forman el millar de profesionales y técnicos de distintas disciplinas que se incorporaron a la habilitación física, y Algunos como autores de aspectos específicos. Instituciones académicas y organizaciones no gubernamentales de distinto tipo también prestaron su concurso para el desarrollo estas orientaciones metodológicas. Asimismo, diversas instituciones y organismos públicos, con diferentes cohortes de funcionarios designados o electos.
Se debe dejar constancia de todas estas contribuciones a la habilitación física de desarrollo urbanos no controlados, pero AMHABITAT considera esta metodología como propia, en la medida que, como asociación de profesionales, se ha mantenido durante 22 años en la vanguardia nacional e internacional de la habilitación física este tipo de desarrollos.
En resumen, la metodología de AMHABITAT cuyos fundamentos hemos explicado brevemente, conlleva una visión de las zonas de barrios como parte fundamental de la ciudad y busca resolver los problemas de manera urbanística integral, mediante la cual lo construido y lo social se articulen en una sola manera de hacer las cosas. Los proyectos involucrados se apoyan, especialmente, en la fuerza que representa la comunidad organizada, como actor fundamental de todas las fases de planeamiento y ejecución, y conductor indiscutible de las transformaciones de su propio hábitat. Frente a la incapacidad del aparato burocrático del Estado para solucionar la problemática de los barrios mediante sus políticas públicas, resulta imprescindible la incorporación y participación activa de los pobladores a lo largo de todo el proceso de habilitación física.
SEGUNDA PARTE:
DESCRIPCIÓN DE LA METODOLOGÍA DE HABILITACIÓN DE DESARROLLOS URBANOS NO CONTROLADOS DESARROLLADA POR AMHABITAT
La síntesis de las orientaciones metodológicas que AMHABITAT recomienda para la habilitación de desarrollos urbanos no controlados puede resumirse cuatro consideraciones esenciales.
Primera: La verdadera habilitación física es una profunda y estructural intervención para superar las condiciones precarias de todos los asentamientos.
Segunda: Ella sólo puede realizarse en el marco de una decidida y continua Política Nacional de Estado, durante el mediano plazo requerido para su terminación.
Tercera: La Habilitación puede ser llevada a cabo por amplias Organizaciones Comunitarias Autogestionarias, actuando como administradoras privadas de recursos públicos.
Cuarta: Deben colocarse a disposición de quienes pueden adelantarla el mayor número de recursos técnicos de avanzada que disponga la sociedad.
El conjunto de elementos de esta metodología comprende los siguientes capítulos:
CAPÍTULO 1. ORIENTACIONES REFERENTES A LOS MARCOS SOCIOPOLÍTICO, FINANCIERO Y LEGAL, PARA LA HABILITACIÓN FÍSICA DE DESARROLLOS URBANOS NO CONTROLADOS
Un programa nacional de habilitación física integral y estructural de los asentamientos urbanos no controlados sólo puede ser llevado a cabo mediante el fortalecimiento técnico, financiero, legal y administrativo de las capacidades comunitarias que dieron origen y desarrollaron ese tipo de asentamientos, dentro de grandes limitaciones sociales. Por tanto, la condición principal para su posterior urbanización es el reconocimiento social del papel protagónico de las comunidades organizadas en la transformación física de su propio hábitat.
Será necesario determinar si lo que se adelanta es una política nacional de mediano plazo, sustentada en acuerdos sociales estratégicos y cónsonos con una explícita política de inclusión social, comprendiendo la homologación de las condiciones físicas de vida de toda la población. En este caso, la habilitación física de asentamientos precarios debe contener prescripciones constitucionales precisas referentes al programa de habilitación física o, por lo menos, una ley orgánica de vivienda entendida en su más amplio sentido, abarcando las condiciones de urbanización, de asentamientos urbanos y, específicamente, de los asentamientos urbanos no controlados. Ella debe regular, también, los procedimientos de habilitación y las responsabilidades tanto del Estado en sus distintos niveles (nacional, regional, local, institutos autónomos y servicios autónomos sin personalidad jurídica), como de las comunidades organizadas en asentamientos urbanos precarios, y también de otras instituciones y agentes públicos o privados que puedan intervenir en los procedimientos de habilitación física.
La sustentabilidad financiera de tal programa nacional de habilitación física se basa, bien en fondos nacionales de asignaciones presupuestarias predeterminadas a mediano o largo plazo, bien en fondos multilaterales de convenios que puedan renovarse a mediano plazo.
En el caso de que se trate de una política local, municipal o intermunicipal, correspondiente a una ciudad especifica, debe mantenerse la condición principal de reconocimiento al papel protagónico de las comunidades organizadas en la transformación física de su propio hábitat. Sin embargo, el aspecto referido a la seguridad del financiamiento a largo plazo adquiere una relevancia y exige un compromiso mayor que en el caso de los programas nacionales. Ello se vincula directamente con la autonomía financiera del poder local, así como con las posibilidades estructurales y legales de adquirir compromisos financieros multilaterales y de delegar la administración de recursos públicos en comunidades organizadas con personalidad jurídica propia, diferente a la de la República.
Otro aspecto importante a tener en cuenta lo constituyen las formas sociales jurídicas existentes, o de posible creación, que permitan el reconocimiento de las ocupaciones irregulares en determinadas condiciones y de forma expedita. Se trata de que los pobladores de desarrollos no controlados puedan adquirir la plena propiedad de sus inmuebles, y con ella una base de garantías reales para procesos hipotecarios referentes a las mejoras, ampliaciones y remodelaciones de las unidades habitacionales privadas o semi-privadas donde residen. Es un programa de vivienda necesario y complementario de la habilitación física propiamente dicha, que deberá financiarse fundamentalmente con fondos públicos no recuperables.
En este sentido, la metodología de AMHABITAT propugna el desarrollo de instrumentos e instituciones públicas, nacionales y municipales, o meramente municipales si el marco legal nacional lo permite, para la Usucapión inmobiliaria mediante procedimientos administrativos expeditos. Su factibilidad depende de las limitaciones nacionales al derecho a la propiedad privada inmobiliaria urbana y de las regulaciones existentes, tanto para la privatización de propiedades inmobiliarias públicas, como para la expropiación forzosa de propiedades inmobiliarias privadas, que son ocupadas consuetudinaria y pacíficamente por comunidades no propietarias.
CAPÍTULO 2. INVENTARIOS NACIONALES DE DESARROLLOS URBANOS NO CONTROLADOS
El Inventario Nacional de desarrollos residenciales urbanos no controlados es un tipo de estudio que debería efectuarse periódicamente y asociado a los Censos Nacionales de Población y Vivienda, que se realizan usualmente cada década. Constituyen un instrumento de planificación que permite cuantificar y jerarquizar prioridades y dimensiones parciales del Programa de Habilitación Física de Barrios del país, en cada una de las localidades urbanas donde el Programa sea relevante. También sirven para evaluar decenalmente los resultados de una política nacional de habilitación.
Un Inventario Nacional de desarrollos residenciales urbanos no controlados permite determinar el porcentaje de la población total y urbana del país que reside en tal tipo de asentamientos, así como la superficie o extensión de esa clase de ocupación espacial para todo el país y su densidad estadísticamente promedio. Ésos mismos datos generales aparecen para cada ciudad relevante en el estudio, al tiempo que los particulares para cada gran zona continua de barrios (UPF) y para las partes en que éstas puedan dividirse (UDU), a los efectos prácticos de las escalas de intervención urbanística de la habilitación física. La determinación de estas Unidades para cada ciudad puede servir de insumo primario en la elaboración de los Planes Sectoriales de incorporación a la Estructura Urbana
Se trata de un trabajo a desarrollar, bien simultáneamente o bien vinculado con el Censo Nacional de Población y Vivienda. En éste segundo caso, cuando el inventario nacional de desarrollos residenciales urbanos no controlados vaya a realizarse posteriormente al Censo Nacional, las cifras de población podrán ajustarse con las proyecciones censales, ya estén o no perfeccionadas con encuestas y estudios parciales actualizados, en caso de existan.
Otro componente necesario para efectuar un Inventario Nacional de desarrollos residenciales urbanos no controlados son los estudios actualizados del sistema de ciudades del país. Aunque la definición censal venezolana de asentamientos urbanos se refiere a las poblaciones de 2.500 habitantes o más, la cifra de referencia en la mayoría de los censos mundiales, que además recomienda la ONU , es la de 20.000 habitantes o más. Sin embargo, los desarrollos residenciales urbanos no controlados son característicos de las ciudades mayores y frecuentemente no pueden discernirse de los asentamientos residenciales controlados de pequeños pueblos. Por lo que, de acuerdo a criterios de jerarquización urbana, deben seleccionarse los centros donde llevarse a cabo el estudio detallado que culmina en el inventario nacional de desarrollos residenciales urbanos no controlados. El caso venezolano es sumamente ilustrativo al respecto: en el III Inventario Nacional de Barrios de Venezuela fue suficiente la realización del estudio detallado de 123 ciudades, mientras que en el país existen, aproximadamente, 800 asentamientos permanentes de más de 5.000 habitantes.
Se requiere, también, una base cartográfica adecuada, bien existente o bien por hacer, para las ciudades que serán consideradas en el Inventario. Las reposiciones aerofotogramétricas a escala 1:5.000, correspondientes a vuelos cercanos a la fecha del Inventario, preferiblemente digitalizadas, constituyen la forma óptima de la base cartográfica, contando con el respaldo de imágenes satelitales de la misma fecha. Sobre ellas, o sobre una base cartográfica de menor detalle en caso de su inexistencia, puede procederse a la delimitación preliminar de las zonas de desarrollos residenciales no controlados en cada ciudad. Deberá utilizarse para ello la cuidadosa observación y el análisis de los trazados residenciales, y de su morfología edificatoria. El proceso se facilita enormemente cuando existe alguna base cartográfica de inventarios anteriores. En todo caso, los reconocimientos en campo por equipos entrenados para tal fin complementan adecuadamente la delimitación preliminar.
Posteriormente, deberá realizarse la determinación de acuerdo a su escala del tipo de cada una de las zonas continuas de asentamientos residenciales no controlados delimitadas en cada ciudad. Se distinguirá entre las UPF a subdividir en UDU, las UDU Aisladas y las Unidades Especiales de distinto tipo: ya intersticiales, ya UPF o de UDU Aisladas en formación. Las Unidades propiamente intersticiales pueden descartarse del estudio de asentamientos residenciales no controlados a nivel del Inventario Nacional, en la medida que no suelen representar más del 5 % de los asentamientos de este tipo en cada ciudad.
El paso siguiente consiste en determinar la correspondencia entre las zonas de asentamientos residenciales no controlados y los segmentos censales (zonas territoriales delimitadas para la recolección de datos) a los que corresponde la información desagregada de la población y la vivienda. En los casos donde el Inventario haya sido coordinado con el Censo Nacional, o complementario a él, los límites de los asentamientos residenciales no controlados determinados por aquél deberán emplearse para la delimitación de los conjuntos de segmentos censales. En caso contrario, deberá descomponerse la data de los segmentos censales correspondientes sólo parcialmente a asentamientos residenciales no controlados. Para ellos se utilizaran desde funciones simples, correspondientes a la proporción de áreas residenciales no controladas y de otro tipo, hasta algoritmos complejos de distribución de edificaciones correspondientes a uno u otro tipo de asentamiento. Ellos se estudiaran, incluso, a través de sistemas expertos computarizados con visores de morfología constructiva, capaces de analizar cada caso en una ciudad específica a partir de la cartografía digitalizada.
Una vez completada la tarea de correspondencia entre segmentos censales y Unidades de Planificación Urbana, así como las UDU en que éstas se descomponen, se asignará a cada Unidad la información censal agregada pertenecientes a los segmentos censales que la conforman. De esta manera todos los datos de población y vivienda contenidos en los segmentos correspondientes del Censo deben asignarse a cada zona de barrios del país, obteniéndose la información básica que integrará el Inventario Nacional de asentamientos no controlados.
Esa información básica contiene datos demográficos y socioeconómicos sobre la población, los jefes de hogar y las viviendas, tanto por UDU como por UPF. También incluye, específicamente, la población por sexo y por edad, la situación conyugal, la nacionalidad y el tiempo de residencia, la condición alfabética, la relación con el jefe de hogar, la situación de la fuerza de trabajo, los grupos de ocupación por rama de actividad económica y por sector económico. Asimismo, se encuentran allí los mismos datos para los jefes de hogar. Además, existen datos censales sobre las viviendas: tipo de vivienda familiar, materiales predominantes en techo, paredes y pisos, tenencia de la vivienda, hogares por tipo de vivienda, número de cuartos e integrantes del hogar y equipamiento de los hogares.
El nivel educativo general y de la fuerza de trabajo, los niveles de ingresos por jefes de hogar, los servicios disponibles de agua, luz y cloaca, la forma de acceso a la vivienda, las viviendas alquiladas, el monto de alquiler pagado, y la disponibilidad de automóviles por hogares, son todos datos provenientes de la encuesta en profundidad asociada al Censo, realizada mediante secreto censal para agrupaciones de segmentos, cuya escala corresponde a las UPF. Tras la homologación de límites o los ajustes de bordes correspondientes, similares a los realizados para los segmentos heterogéneos de borde de las Unidades conformadas por asentamientos residenciales no controlados, pueden referirse directamente a las UPF y pueden considerarse válidos para las UDU que la componen.
Posteriormente, se procesará la información correspondiente a la superficie de cada Unidad conformada por desarrollos residenciales no controlados, pudiendo determinarse con ella, además, la densidad residencial bruta en cada caso y las agregaciones correspondientes.
CAPÍTULO 3. PLANES SECTORIALES DE INCORPORACIÓN A LA ESTRUCTURA URBANA DE LOS DESARROLLOS RESIDENCIALES NO CONTROLADOS
Las grandes secciones que conlleva la realización de un Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbanala Determinación de las Unidades Conformadas por los Desarrollos No Controlados, la Determinación de las Características y Niveles de Urbanización de las Unidades y los Programas de Actuaciones Urbanísticas.
Como insumo imprescindible para producir el Plan Sectorial, se requiere poseer o producir, desde la primera fase del Plan, una base cartográfica adecuada. Ya se mencionaron las reposiciones aerofotogramétricas digitalizadas a escala 1:5.000 de vuelos cercanos a la fecha de elaboración del Plan, pues constituyen la forma necesaria de esa base cartográfica, con el respaldo de las aerofotografías correspondientes a la misión repuesta y de imágenes satelitales contemporáneas a ella, o más recientes aún. Sin embargo, para iniciar la fase de Determinación de las Unidades Conformadas por los Desarrollos No Controlados y de Determinación de las Características y Niveles de Urbanización puede utilizarse una base cartográfica provisional que sea producto de misiones aerofotográficas anteriores y de reposiciones aerofotogramétricas no digitalizadas. Ellas podrían escanearse para la producción de imágenes raster a utilizar durante los primeros tiempos de la elaboración del Plan, mientras llega a disponerse de la base cartográfica definitiva.
En el caso de existir un Inventario Nacional de asentamientos residenciales urbanos no controlados, los datos y la cartografía correspondientes a la ciudad para la que va a producirse un Plan Sectorial constituyen valiosa información preliminar, que el Plan se encargara de precisar. En este caso, las revisiones principales consisten, por una parte, en la actualización de la expansión de límites de las zonas contempladas en el Inventario y, por otra parte, en la determinación de nuevas zonas que hayan surgido en el intervalo de tiempo que separa la fecha del Inventario de la fecha en que se esté realizando el Plan Sectorial. Asimismo, deberán incorporarse al listado de zonas de asentamientos residenciales no controlados de la ciudad en estudio aquellas zonas correspondientes a pequeñas Unidades Aisladas intersticiales, que están comprendidas dentro del tipo de Unidades de Programa Especial, que han sido desestimadas a nivel del Inventario Nacional. Con ello se completaría la inclusión de todas las zonas de asentamientos residenciales no controlados de la ciudad en el Plan Sectorial.
Para el caso de no existir un Inventario Nacional de asentamientos residenciales urbanos no controlados, deberá procederse a la delimitación preliminar de esas zonas, sobre la base cartográfica disponible, bien provisional o bien definitiva. Para ello se efectuara cuidadosa observación y un análisis de los trazados residenciales y su morfología edificatoria.
Por otra parte, y para todos los casos, deberá realizarse una cuidadosa revisión, en campo y por un calificado equipo entrenado, de los límites externos propuestos en el Inventario para cada Unidad espacialmente continua de desarrollos residenciales no controlados, sea UPF o UDU Aislada, así como para las Unidades Especiales de distinto tipo, estén contempladas o no en el Inventario. Como resultado de este proceso, se obtendrá la descripción de los tipos de límites y de los límites específicos de cada zona continua, independientemente de su tamaño, conformada por asentamientos residenciales no controlados en la ciudad. Asimismo, como resultado de este trabajo de campo será posible obtener los nombres de uso común de las distintas zonas, pudiendo cotejarse con las fuentes de información indirectas que existan y que conduzcan a la taxonomía preliminar de asentamientos residenciales no controlados de la ciudad para la que se está elaborando el Plan Sectorial. Adicionalmente, el trabajo de campo en las grandes zonas continuas de asentamientos no controlados permitirá determinar algunos elementos de límites internos allí existentes, contribuyendo a la posterior subdivisión de esas zonas en UDU, UDU Separadas y Unidades Separadas que las conforman.
De acuerdo a sus áreas y composición, se clasificarán o reclasificarán todas las UPF con sus componentes continuos, las UDU Aisladas, las Unidades de Programa Especial divididas en Unidades Especiales y Unidades Aisladas, cuya descripción detallada se integrará a los textos y planos del Plan Sectorial. En paralelo y de acuerdo a su tipo, extensión y ubicación en el contexto urbano, se codificarán y enumerarán correlativamente cada una de ellas, procediéndose, además, a su designación para efectos de la cartografía, los textos, las tablas, las Fichas y los cuadros de datos que contendrá el Plan Sectorial.
En cada UPF se revisará y precisará la subdivisión en UDU propuesta en el Inventario Nacional. En caso de no existir éste, se delimitarán las UDU y las Unidades Separadas componentes de cada UPF, en función de los elementos geográficos, de escala, urbanos, histórico-culturales, de divisiones político-administrativas y de propiedad de los terrenos. Ellos se recogen a partir de criterios empíricos de diseño urbano, referidos a aspectos como la superficie de trabajo manejable (entre 15 y 45 Hectáreas , con excepciones), la escorrentía relativamente autónoma del terreno por la conformación y dirección de los drenajes naturales, los límites naturales infranqueables, los elementos divisorios construidos que constituyan asimismo límites infranqueables u otros elementos construidos de uso compartido. Corresponderá a expertos entrenados la combinación y jerarquización de criterios correspondientes a los distintos elementos y aspectos de división en cada caso concreto. Ellos la realizarán mediante un meticuloso análisis de la base cartográfica disponible, complementado con algunas fuentes secundarias de información y visitas sistemáticas al sitio. Posteriormente, se procederá a enumerar y codificar correlativamente las UDU, así como a la designación de cada una, generalmente con el nombre del asentamiento no controlado más antiguo o significativo de aquellos que comprende la Unidad.
Todo el procedimiento hasta aquí descrito permitirá completar la sección del Plan Sectorial correspondiente a la Determinación de las Unidades Conformadas por los Asentamientos Residenciales No Controlados de la Ciudad. Ella
En la medida que el objetivo general de la elaboración de un Plan Sectorial para una ciudad consiste en la determinación de los proyectos y las obras, internas y de integración urbana, que permitan llevar a cabo la habilitación física de todos sus asentamientos residenciales no controlados, se requiere evaluar cuidadosamente el nivel de urbanización existente en las Unidades conformadas por ese tipo de desarrollos residenciales no controlados.
Las Características y Niveles de Urbanización de las Unidades conformadas por los asentamientos residenciales no controlados, que deben determinarse para elaborar adecuadamente un Plan Sectorial de una ciudad específica, comprenden distintos apartados. Por un lado, están los apartados correspondientes a las Condiciones Naturales. Ellos incluyen: Alturas Absolutas, Clinometría del Terreno, Suelos, Hidrografía y Sub-cuencas Hidrográficas de Influencia Directa y Vistas.
Por otro lado, se encuentran los apartados correspondientes a las de Condiciones de Desarrollo Urbano. A ellos pertenecen: Superficie Ocupada, Forma y Dimensiones, Población, Densidad, Nomenclatura Habitual de los Asentamientos Comprendidos en las Unidades Técnicas., Edad de los Asentamientos, Propiedad de los Terrenos, Precios del Suelo, Vialidad Interna, Servicios Comunales Internos, Construcciones Existentes, Emplazamiento, Accesibilidad y Transporte, Servicios Urbanos Contextuales de Vialidad Estructurante, Servicios Urbanos Contextuales de Drenajes, Servicios Urbanos Contextuales de Suministro de Agua Potable, Servicios Urbanos Contextuales de Redes Cloacales Principales, Servicios Urbanos Contextuales de Redes Eléctricas Principales y Servicios Comunales Contextuales o Equipamientos de Ámbito Intermedio y Metropolitano.
Por último, existen los apartados correspondientes a las Tendencias de Crecimiento: Incremento de Unidades en el Ámbito del Plan Sectorial, Crecimiento de la Superficie Ocupada , Crecimiento de la Población Residente y Evolución de la Tendencia de Densificación.
Adicionalmente, en algunos Planes Sectoriales puede ser conveniente incluir un apartado de características referente al proceso histórico de urbanización de la ciudad en estudio.
Algunos de los apartados mencionados anteriormente, como el de Vistas o el de Construcciones Existentes, también podrían resultar secundarios o prescindibles en la elaboración de los Planes Sectoriales de ciudades específicas.
Una parte de la sección de Determinación de las Características y Niveles de Urbanización se habría obtenido con la información necesaria para completar la sección anterior: los apartados referentes a Nomenclatura habitual de los desarrollos residenciales no controlados y contenidos en las Unidades, y a Superficie de las Unidades, debido a las mediciones en la cartografía digitalizada.
El nivel de urbanización de las Unidades puede determinarse progresivamente a través de una semi-trama de parámetros relacionados de forma compleja en una estructura de jerarquías entrecruzadas. Tal estructura jerárquica es específica de cada tipo de Unidad y está parcialmente definida por el hecho de que los parámetros se miden a partir de información proveniente de distintas fuentes, tanto secundarias como primarias, requiriendo el empleo de recursos de naturaleza y costo variables.
En el caso de las UPF, que en su definición implican obras de integración urbana, la determinación de los niveles de urbanización demanda la utilización de parámetros relativos a su vinculación con el resto de la ciudad y a sus propias condiciones internas.
La determinación en primer grado de las características y los niveles de urbanización existentes en las UPF deriva del establecimiento de su superficie, población y densidad; de la edad del asentamiento más antiguo; de la clinometría; y de los índices de vialidad vehicular, que indican, además, las cifras promedio para condiciones de urbanización esenciales en las distintas UDU que las integran. Pero lo realmente significativo, en relación a la determinación en este grado de las condiciones para la habilitación a la escala de cada UPF, son las consideraciones sobre la probable estructura de la propiedad, sobre la superficie y la población totales, y sobre las alturas absolutas, máximas y mínimas, que pueden dar lugar a requerimientos de habilitación para el conjunto de las UDU que la conforman, independientemente de las condiciones internas y de los consiguientes requerimientos de urbanización de cada una de ellas.
Las fuentes para obtener la información necesaria son: aerofotografías y reposiciones aerofotogramétricas recientes, preferiblemente digitalizadas; planos con información catastral o toponímica; planos y datos de segmentos censales; y publicaciones de trabajos censales, de planificación o de investigación sobre las zonas de asentamientos residenciales no controlados del ámbito de estudio.
El segundo grado de determinación de las características y los niveles de urbanización de las UPF se obtiene con la definición de la estabilidad de los suelos según procesos geodinámicos; con el establecimiento de las conexiones viales de la Unidad y los recorridos desde sus accesos hacia otras zonas de la ciudad; con la precisión de la demanda insatisfecha de grandes servicios comunales de ámbito intermedio; y con la determinación y el dimensionamiento de las cuencas hidrográficas de influencia directa, así como los gastos de diseño para obras en los principales drenajes naturales. Toda esta información proviene de cinco estudios: un estudio hidrográfico; uno de accesibilidad; un estudio del crecimiento de la población; un estudio especial de normas, demanda y oferta de servicios comunales de ámbito intermedio; y un estudio geotécnico, que emplea datos y procedimientos inequívocos para obtener la clasificación de terrenos por estados de alerta.
La determinación en tercer grado de las características y niveles de urbanización de las UPF va a reflejarse directamente en los Programas de Actuaciones Urbanísticas del Plan Sectorial y requiere: precisar las necesidades relativas a las conexiones viales y la vialidad colectora principal; conocer la capacidad del acueducto metropolitano para cubrir la dotación necesaria, y la de sus instalaciones para servir en las cotas edificadas; y estimar la capacidad del sistema metropolitano de drenaje de aguas de lluvia o del sistema de disposición de aguas servidas, para recibir las escorrentías o descargas provenientes de las Unidades.
Para establecer esos parámetros se requiere, por una parte, una serie de datos iniciales sobre tuberías metropolitanas de acueductos y cloacas o sobre colectores metropolitanos de aguas de lluvia, y datos específicos de las condiciones y características del área de ocupación y de la forma de desarrollo de cada Unidad; y, por otra parte, un conjunto de esbozos proyectuales que permitan evaluar las capacidades y dimensionar el tipo de proyectos y de obras de construcción requeridos en cada caso.
Para realizar esos esbozos de obras a escala de la relación de las Unidades con la ciudad, debe recurrirse a la experiencia profesional acumulada por destacados consultores en materias tales como geotecnia, vialidad y transporte, drenajes, acueductos y cloacas. La creación de un "sistema experto natural" con estos consultores produce una metodología que permite acelerar y simplificar no solo los diagnósticos de importantes problemas y condiciones específicas de las grandes zonas de barrios del ámbito de estudio, sino también dimensionar los tipos de proyectos y de obras de construcción por ellas requeridos, necesarios para elaborar la sección del Plan Sectorial correspondiente a los Programas de Actuaciones Urbanísticas.
Por su parte, el procedimiento para determinar progresivamente los niveles de urbanización de las UDU también presenta fases claramente definidas.
El grado preliminar de determinación del nivel de urbanización de esas Unidades se obtiene mediante la delimitación de la Unidad y la definición de sus límites, la localización general de los desarrollos residenciales no controlados internos con base a la información inicial disponible, la medición del área de la Unidad , la asignación de la población residente para la fecha del último Inventario Nacional de desarrollos residenciales no controlados o, en su defecto, para el último Censo Nacional de Población y Vivienda, el estudio del crecimiento poblacional para la fecha de elaboración del Plan Sectorial y el cálculo de la densidad poblacional bruta promedio. Las fuentes para obtener la información necesaria incluyen: aerofotografías y reposiciones aerofotogramétricas recientes; planos con información catastral o toponímica; planos y datos de segmentos censales; publicaciones de trabajos censales, de planificación o de investigación sobre las zonas de desarrollos residenciales no controlados del ámbito de estudio; y trabajos de campo empleando una metodología precisa y homogénea para la determinación de límites.
El segundo grado de determinación del nivel de urbanización se obtiene al añadir a la información anterior los datos correspondiente a: la edad de los desarrollos residenciales no controlados integrantes de la Unidad ; las pendientes del terreno; la vialidad vehicular existente y sus índices respecto al área de la Unidad ; las alturas relativas desde los grupos de viviendas con ubicación crítica hasta la vialidad vehicular más próxima; los accesos y sus distancias a puntos notables de la red de transporte público o de otros usos urbanos; y la sub-cuenca hidrográfica de influencia directa. Estos dos últimos tipos de datos se refieren a la UPF de la que la UDU forma parte. La información inicial puede obtenerse a partir de la base cartográfica y aerofotográfica, y de las publicaciones de trabajos censales, de planificación o de investigación sobre el ámbito de estudio. Esta información debe, posteriormente, procesarse mediante estudios especializados, convirtiéndose en material fundamental para la determinación de los proyectos y las obras de habilitación física que se recogerán en la sección del Plan Sectorial referente a los Programas de Actuaciones Urbanísticas.
El tercer grado de determinación del nivel de urbanización de las UDU resulta de la incorporación de datos sobre: la existencia de servicios comunales de ámbito primario e intermedio; la conformación material y estructural de los suelos ocupados; la estabilidad de los terrenos según procesos geodinámicos; los servicios de infraestructura (relativos a la red vial Metropolitana, al sistema de Drenajes, al sistema de Abastecimiento de Agua Potable, a la red de Cloacas y al sistema de Electrificación). Todos estos datos están referidos a la UPF de la que la UDU forma parte. La información sobre la estabilidad proviene: de la serie de estudios geotécnicos iniciados con base en los fotogeológicos; de estudios sobre detalladas reposiciones aerofotogramétricas o documentos similares, que deben elaborarse mediante técnicas de digitalización de imágenes fotográficas, de satélite o combinadas, siguiendo las especificaciones del equipo director del Plan Sectorial; y de estudios sobre las informaciones preliminares aportadas por los equipos de levantamiento en campo.
El cuarto y mayor grado de determinación del nivel de urbanización, prácticamente equivalente a la información que corresponde a un análisis de sitio para el diseño urbano, se obtiene al añadir a toda la información recopilada los datos relativos a: las condiciones naturales y ambientales, tales como límites internos, clima, rasgos naturales, vegetación, riesgos y problemas ambientales especiales; los servicios y equipamientos colectivos, tales como rutas de transporte interno con tiempos y costos; los de infraestructuras de servicios de drenajes, acueductos, cloacas, electrificación y alumbrado público, y otras como gas directo y teléfonos; servicio de recolección de basura; detalle de equipamientos en áreas y edificaciones de servicios comunales; y los relativos a las formas de desarrollo, tales como utilización interna del suelo y ajuste de magnitudes; porcentajes e índices de áreas públicas, semi-públicas y privadas; niveles de ingreso; subdivisión aproximada del suelo; tenencia de la tierra en función de la información existente; desarrollo de la ocupación de la zona; y reglamentaciones existentes. Una parte de esta información proviene de fuentes secundarias como planos y otros documentos disponibles, aerofotografías o imágenes digitalizadas de satélite sobre las que se realiza trabajo de gabinete; pero la mayor parte solo puede provenir necesariamente de datos aportados por los equipos de levantamiento directo en el sitio.
Determinar completamente en tercer y cuarto grado el nivel de urbanización de las UDU, e incluso el catastro de familias y de viviendas, se justifica cuando va a elaborarse el anteproyecto de habilitación urbana, cuando una Oficina Local de Asistencia Técnica asume labores de apoyo a la realización del anteproyecto y de los proyectos, y cuando todo ello está encadenado a un compromiso real con la ejecución de los distintos tipos de obras de habilitación.
Para elaborar un Plan Sectorial, generalmente es suficiente con llegar parcialmente al tercer grado de determinación del nivel de urbanización de todas las Unidades, con el objeto de fundamentar el establecimiento de las características y magnitudes de los proyectos y de las obras de habilitación. Los aspectos generalizables sobre las condiciones de urbanización del tercer grado correspondientes a las UDU, proporcionan a los responsables del equipo de elaboración del Plan, en buena medida, su capacidad de inferir los requerimientos de proyectos y construcciones para cada Unidad, a fin de remediar sus carencias específicas de urbanización.
Sin embargo, de acuerdo a las características específicas de los asentamientos residenciales no controlados de la ciudad para la que vaya a elaborarse el Plan Sectorial (por ejemplo, en materia de predominio o presencia sustancial de edificaciones en altura o de presunción de amenazas geológicas o hidrológicas), puede requerirse mayor información en el tercer grado de determinación del nivel de urbanización de las Unidades, e incluso en el cuarto. En esos casos, puede emplearse una muestra representativa de las Unidades, con el objeto de fundamentar confiablemente el establecimiento de las características y magnitudes de los proyectos y de las obras de habilitación necesarias para todas las Unidades. La representatividad de la muestra y su selección opinática deben basarse, justamente, en la consideración analítica de los parámetros obtenidos en el primer y segundo grado de determinación del nivel de urbanización de todas las Unidades. Esta determinación de muestra debe realizarse con estadísticos expertos, permitiendo perfeccionar la capacidad de inferencia de los requerimientos de proyectos y construcciones necesarios en cada Unidad.
Utilizando muestras estadísticas de este tipo pueden establecerse características y niveles de urbanización del grado correspondiente al Análisis de Sitio para el Diseño Urbano de Habilitación, como serían: el tamaño y forma detallados, los límites internos, las vistas, la homogeneidad y la forma concreta de distribución de la vialidad vehicular, la clasificación detallada de pendientes, los servicios comunales de ámbito primario cotejados con los datos oficiales de las características que existan, las áreas desocupadas existentes potencialmente utilizables para servicios comunales o equipamientos, así como la distribución estadística de edificaciones existentes por altura, la cuantificación de complejas redes peatonales de circulación, la presencia y condición de redes de infraestructura producidas sin el registro característico de aquellas existentes en urbanizaciones de desarrollo controlado. Para la muestra de Unidades seleccionadas, se utilizaría cartografía con nivel de detalle desde la escala 1:1.000 hasta 1:500, aerofotografías, registros estadísticos y un sistematizado trabajo de campo pormenorizado, consistente en el catastro de construcciones con las tipologías, alturas, materiales empleados, consolidación y tipo de uso de las edificaciones, y también el registro de toda la vialidad peatonal y la ubicación de tanquillas para drenajes y de posteaduras eléctricas.
Finalmente, existe un nivel especial de determinación dinámica de algunos parámetros particulares de las características y niveles de urbanización del conjunto de las zonas residenciales no controladas de una ciudad y de las Unidades que lo conforman: la evaluación de sus Tendencias de Crecimiento. La necesidad de evaluar estas Tendencias de Crecimiento proviene, por una parte, de que un buen Plan Sectorial deberá cuantificar los requerimientos futuros de un programa habitacional de producción controlada y proyectada de Urbanizaciones y Viviendas de Desarrollo Progresivo, distinto y complementario a la Habilitación Física propiamente dicha; y, por otra parte, de que se adelante y sustituya adecuadamente al surgimiento de nuevas invasiones y asentamientos precarios, cuya habilitación física suele ser más costosa que un surgimiento programado de urbanizaciones destinadas a los niveles de ingreso y formas habituales de financiamiento de los futuros pobladores de desarrollos no controlados.
Además, conocer las tendencias de crecimiento permite identificar la magnitud y naturaleza de las necesarias tareas de asistencia técnica en sitio a los procesos de edificación asociados a la densificación, procesos que estén llevando a cabo los pobladores de los asentamientos residenciales no controlados.
La obtención de datos confiables para analizar y evaluar las tendencias de crecimiento puede presentar considerables dificultades de no existir, al menos, dos Inventarios Nacionales de desarrollos residenciales urbanos no controlados, realizados con iguales o similares definiciones, alcances y metodologías. No es frecuente que tales trabajos existan y, en tales condiciones, deberán sustituirse por un estudio especial de la ciudad para la que vaya a realizarse el Plan Sectorial.
Un panorama del surgimiento y evolución de las superficies ocupadas por desarrollos residenciales no controlados podrá obtenerse del análisis de aerofotografías, cartografía e imágenes satelitales correspondientes a la ciudad en distintas fechas, derivando de allí las series de tasas interanuales generales y particulares, así como las tendencias específicas del incremento de la superficie ocupada por las zonas de asentamientos no controlados. Derivan de allí, igualmente, para cada UPF o para las Unidades de Programa Especial del tipo Unidades Especiales que se hayan convertido o tiendan a convertirse en UPF propiamente dichas. También pueden determinarse tendencias de incremento de las Unidades de Programa Especial del tipo Unidades Aisladas, intersticialmente insertadas en todo el tejido urbano.
La determinación del crecimiento poblacional en las Unidades conformadas por desarrollos residenciales no controlados requiere de estudios comparativos entre los datos de los segmentos censales que corresponden a estas Unidades, en una serie de al menos dos Censos Nacionales de Población y Vivienda. Ello, con el fin de obtener las tasas interanuales correspondientes y proyectar a partir de allí las hipótesis de crecimiento poblacional futuro. Es habitual que pueda disponerse de la información básica de series de Censos y que, además, los resultados puedan cotejarse con el conteo de estructuras residenciales construidas en las Unidades, empleando personal calificado para ello o modelos computarizados. Ellos aparecen en imágenes satelitales, aerofotografías y reposiciones cartográficas aerofotogramétricas correspondientes a distintas fechas.
Por último, con las tasas de crecimiento interanual de la superficie ocupada y de la población, pueden determinarse las tasas interanuales de densificación en las zonas de desarrollos residenciales no controlados.
Indicadores del grado de dificultad para la ejecución de obras de Habilitación Física
Algunas características de urbanización de las zonas de desarrollos residenciales no controlados indican, no solo la magnitud de los problemas de habilitación física a resolver, sino también el grado de dificultad de tales realizaciones, lo que se traduce en los costos de los proyectos, de las obras y de la gestión que implica.
Analíticamente, tales características pueden dividirse en naturales y artificiales o del medio ambiente construido. Al estar referidas a asentamientos existentes, en la práctica interactúan conformando las condiciones reales para las experticias que determinan los tipos y magnitudes de obras a realizar, las posibles tecnologías y técnicas constructivas a utilizar, y los consiguientes costos aproximados.
Aunque la permanencia y la posibilidad de habilitación física de la zonas de desarrollos residenciales no controlados hayan sido ratificadas con el estudio fotogeológico y de procesos geodinámicos del Plan Sectorial, sus terrenos y suelos presentan variaciones importantes dentro de las "rocas blandas", tipo de rocas metamórficas dominante en países como Venezuela, a las que corresponde una rama específica de la ingeniería geotécnica. Por tanto, la calidad del suelo constituye una de las principales condiciones naturales que determinan el grado de dificultad de la habilitación urbana. Ella define, por ejemplo, las inclinaciones adecuadas para los taludes de corte y de relleno, así como la factibilidad o conveniencia de ciertas tecnologías en la construcción de vías y de parcelas para servicios comunales. Asimismo, determina la selección de materiales para las tuberías de infraestructuras de urbanización que contemplaría la habilitación física.
Otras condiciones naturales importantes son las pendientes dominantes, la cantidad de accidentes, como filas o quebradas, o la magnitud de la sub-cuenca hidrográfica de influencia directa. Esta última dimensiona las obras de protección de cursos de aguas, así como otras obras y técnicas de control de drenajes. Las pendientes y la cantidad de accidentes naturales condicionan fuertemente el trazado, la selección de tecnologías y la construcción de vías, parcelas y edificaciones contempladas en la habilitación urbana de desarrollos existentes, con implicaciones importantes en los costos unitarios de partidas de obras de habilitación.
Dentro de las condiciones artificiales que marcan el grado de dificultad de la habilitación urbana resulta fundamental la densidad, traducida en intensidad de edificación, tipología y grado de dureza, es decir, en área, altura y consolidación de las viviendas, que determinarán el grado de dificultad y los costos del "recuadre". Con este nombre se designa el proceso de demolición de viviendas, insoslayable en una intervención habilitante estructural de asentamientos existentes debido a riesgos extremos o a la construcción de nuevas vías vehiculares u otros importantes espacios públicos o semi-públicos. Tales viviendas deberán ser sustituidas por otras equivalentes y dentro de la misma zona.
Como condición entrelazada que acota el grado de dificultad real de la habilitación y determina las experticias de los tipos y magnitudes de las obras, se encuentra el caso de los suelos adecuados para permitir la construcción de vías con taludes de corte y de relleno a uno y otro lado de su sección transversal. Esta técnica constructiva resulta relativamente económica en sí misma, si se compensan los banqueos y los rellenos: es sensiblemente más económica que la utilización de muros convencionales de concreto, los cuales, dentro de ciertas alturas, son más económicos que tecnologías punta como la "tierra armada". Ésta, a su vez, solo es superada en costos intrínsecos, dentro de ciertas condiciones, por las denominadas "obras de arte' para vías (como viaductos y puentes).
Pero en las habilitaciones de desarrollos residenciales no controlados con graves carencias viales, altas densidades y fuertes pendientes, casi la mitad de los costos de las obras públicas requeridas corresponden a las viviendas de sustitución impuestas por la magnitud del "recuadre". Así es como la tecnología de "tierra armada" puede resultar más económica que la de muros convencionales, cuya construcción afecta a un mayor número de viviendas, y bastante más económica que la técnica de taludes, que afecta aún más viviendas.
Si, además, el terreno presenta muchos accidentes naturales, las "obras de arte" puede resultar lo más conveniente para ahorrar recorridos y afectaciones. Pero el borde de las vías frecuentemente debe aprovecharse para edificaciones y las "obras de arte" no se prestan para ello, ni pueden emplearse en la "construcción de parcelas" propia de esta habilitación. En resumen: aunque la calidad de los suelos permita el uso de técnicas de banqueo y relleno para la construcción de vías, si la zona de desarrollos residenciales no controlados está intensa y homogéneamente ocupada y carece de vías internas, será necesario considerar tecnologías como la "tierra armada" para la determinación de los tipos y magnitudes de obras a ejecutar y de sus costos correspondientes.
Características y Niveles de Urbanización a obtener mediante la Habilitación Física , a partir de lo existente
La sección del Plan Sectorial correspondiente a los Programas de Actuaciones Urbanísticas está fuertemente determinada (como el alcance de todas las prácticas de habilitación física de los asentamientos residenciales urbanos no controlados incluidas en la metodología AMHABITAT), tanto por la cuidadosa evaluación de las características y niveles de urbanización existentes en las Unidades conformadas por desarrollos residenciales no controlados, como por el nivel mínimo de urbanización que se aspire a alcanzar, usualmente definido por la valoración que se preste a las condiciones físicas de vida de las mayorías como factor de desarrollo.
Corresponde a los consultores expertos, encargados de la coordinación en la elaboración del Plan Sectorial, presentar opciones del alcance y profundidad de la habilitación física a las instituciones públicas responsables y, de existir mecanismos y regulaciones capaces de afrontarlos, a la comunidad urbana en general y los representantes de las comunidades organizadas de los desarrollos no controlados. Ellas deben considerar inversiones, fuentes de fondos, modos de actuación y tiempos estimados para llevar a cabo lo prescrito en el Plan Sectorial, con el fin de que las decisiones se tomen a la manera de un plan estratégico urbano de beneficio común.
Las características y magnitudes de los Programas de Actuaciones Urbanísticas necesarios derivan de las características y niveles de urbanización que socialmente se aspiren a obtener para los desarrollos urbanos residenciales no controlados, cotejadas con lo actualmente existente. El alcance de las prescripciones en estos Programas de Actuaciones Urbanísticas (tanto generales como referidas a proyectos, gestión técnica y socio-comunitaria, así como a magnitudes de ejecución de obras), determina las necesidades de inversión social en habilitación física: las generales, por unidad de medida de superficie ocupada, per capita o por familia residente.
La sección del Plan Sectorial referente a los Programas de Actuaciones Urbanísticas debe contener tanto programas de actuaciones prediseñados para obras estructurantes de las UPF, como programas cuantitativamente determinados para generar opciones de anteproyectos en todas las UDU. Ellos deben venir presentados en diversos apartados relacionados entre sí: desde Orientaciones Generales para la elaboración de los proyectos y la ejecución de obras de habilitación física, con prescripciones generales de metodología de ejecución y procedimientos recomendados, así como prescripciones de técnicas de proyecto y de construcción, hasta las de trabajo socio-comunitario y de promoción de la autogestión comunitaria. Otros apartados deben ser: los Programas de Proyectos y Obras físicas y socio-comunitarias asociadas a ellas, con puntos referidos a los proyectos y obras estructurantes a nivel de UPF y proyectos y obras locales a nivel de UDU; las experticias realizadas para determinar los proyectos y obras estructurantes espacialmente localizadas y con esbozos proyectuales; la metodología empleada para la determinación de los proyectos y obras locales programadas; las Fichas descriptivas y cuantitativas de Proyectos y Obras por Unidades; los programas de inversiones por tipos de obras e inversiones totales volcados en Fichas de Inversiones, con puntos referidos a las inversiones por Unidades, a las inversiones por Municipios o divisiones administrativas urbanas cuando corresponda, a las inversiones por Sub-ámbitos del Plan Sectorial en los casos pertinentes, y a las inversiones para todo el ámbito del Plan Sectorial; las opciones de períodos estimados para la ejecución del Plan Sectorial y; las hipótesis sobre posibles fuentes de financiamiento.
Los programas de proyectos y obras en las Fichas mencionadas deben asumirse para definir satisfactoriamente las magnitudes de las obras a ejecutar. Sirven también como programas preliminares de los anteproyectos para cada UDU y para evaluar magnitudes agregadas y desagregadas de obras e inversiones en zonas de desarrollos residenciales no controlados, bajo los parámetros que los organismos de financiamiento (nacionales y multilaterales) designan como propios de un Proyecto de Inversión.
A los efectos de la rápida y eficiente elaboración de esta sección del Plan Sectorial, conviene emplear a los mismos especialistas que determinaron las condiciones de urbanización específicas de las UPF (como Suelos, Hidrografía o Servicios Urbanos Contextuales de Vialidad Estructurante), para realizar experticias mediante esbozos proyectuales localizados, contando con el máximo apoyo documental disponible y en sesiones compactas de trabajo dedicadas a cada caso. Estos esbozos deben permitir dimensionamientos, especificaciones constructivas y cómputos de obras, preliminares pero suficientes para precisar los proyectos y obras estructurantes de habilitación que correspondan a esas Unidades, logrando la superación de las carencias existentes de urbanización a la escala de grandes zonas urbanas.
Asimismo, los Planes Sectoriales deben incluir los Programas de Actuaciones Urbanísticas en materia de obras e inversiones locales de urbanización para cada UDU integrada por desarrollos residenciales no controlados. Para la determinación de la programación de proyectos y obras de habilitación en cada UDU, se deben analizar, caso por caso, las características y niveles de urbanización internos de cada una de ellas, considerando la homogeneidad o heterogeneidad del medio ambiente construido y comparándolos con el nivel de urbanización a obtener, para así determinar los proyectos y obras locales de habilitación física necesarios. Ello puede ser realizado por consultores de dilatada experiencia en casos de habilitación física, pero el gran número de UDU (superiores a la centena en muchas ciudades) puede convertir en engorroso y lento este procedimiento. Así, se hace recomendable utilizar, más bien, formas sencillas de inteligencia artificial, como son los denominados Sistemas Expertos: una vez elaborados o adquiridos, y calibrados, ellos pueden resolver todos los casos en minutos, determinando la programación cuantitativa de los distintos tipos de obras necesarios para superar las deficiencias de urbanización de cada UDU.
Las cuantificaciones programáticas de proyectos y obras permiten determinar las inversiones necesarias para las Actuaciones Urbanísticas, así como planificar fuentes e hipótesis de flujos de fondos para ejecutar lo prescrito en el Plan Sectorial
La programación de los distintos tipos de obras de habilitación física para cada Unidad, cuantificadas en unidades de macropartidas a nivel de planificación (como serían, por ejemplo, metros lineales y metros cuadrados de nuevas vías para vehículos automotores de cuatro ruedas), constituye la base para determinar las inversiones necesarias en proyectos y ejecución.
Resulta excepcional que los servicios comerciales de control de costos de construcción se refieran a macropartidas de planificación, como las que deben utilizarse en un Plan Sectorial. Más raro aún es que tales servicios comprendan las macropartidas características de las obras de habilitación en desarrollos no controlados, como “torrenteras para el control de flujos en cursos de agua de moderado caudal en asentamientos en terrenos de fuertes pendientes”, “escaleras públicas drenantes en terrenos de fuertes pendientes” o “reconstrucción de vías vehiculares con capacidad drenante, excavadas por debajo del nivel de los terrenos privados, semi-privados y semi-públicos, en asentamientos en terrenos de nula o muy poca pendiente”. Por ello, resulta necesario obtener o producir polinomios de composición de los tipos de obras prescritos en el Plan Sectorial, según las partidas comunes de obras que las integren.
Para producir los polinomios de macropartidas descompuestos en partidas usuales de obras, conformados, a su vez, por elementos constituyentes de costos de maquinaria y equipos, materiales y componentes, mano de obra y otros costos, puede utilizarse el análisis de la composición de obras de habilitación física o similares realizadas o diseñadas anteriormente por los consultores a cargo del Plan Sectorial. En su defecto, se deben prefigurar diseños-tipo que determinen los componentes de una macropartida cualquiera. De esta manera, no sólo pueden calcularse los costos por unidad de tipos de obra que determinan los montos de inversiones del Plan Sectorial cuando éste termine de elaborarse, sino que también permitirán actualizar costos a lo largo del tiempo de ejecución del Plan. Se utilizará para ello la información sobre precios unitarios de partidas de obras que suministren, regular y periódicamente, servicios comerciales de control de costos de construcción.
Por su parte, las opciones de períodos estimados para la ejecución del Plan Sectorial derivan del análisis comparativo entre el conjunto de obras e inversiones allí prescritas y las dimensiones y características del sistema económico y productivo del país o ciudad donde ese Plan vaya a ejecutarse. Debe considerarse que la ejecución de obras prescritas en un Plan Sectorial, o en el conjunto de Planes Sectoriales de las ciudades de un país, puede equivaler a urbanizar casi la mitad o más de los habitantes de la ciudad o del país de que se trate. Evidentemente, ello implica inversiones totales de gran magnitud relativa, que deberán distribuirse en un lapso adecuado a las condiciones generales de la economía local o nacional.
Por una parte, deberán considerarse hipótesis sobre las posibles fuentes de fondos y su probable magnitud sostenible durante un mediano o largo plazo. Por otra parte, deberá realizarse un análisis aún más preciso, que tome en cuenta factores tales como los límites nacionales de producción de determinados materiales de construcción (demandados para la ejecución del conjunto de las obras), o los de la cantidad de mano de obra disponible para la construcción en una determinada región donde se ubique la ciudad en cuyos desarrollos residenciales no controlados vaya a realizarse la habilitación física. También deberán considerarse las capacidades existentes de trabajo técnico calificado, de gestión pública nacional y local, o de calificación para la autogestión de las comunidades residentes en los desarrollos no controlados. Asimismo, debe tomarse en cuenta el impacto del inicio, desarrollo ascendente, desarrollo descendente y finalización de la gran cantidad de obras que suele prescribir un Plan Sectorial, en términos de empleo y de dinamización económica.
Habitualmente, estos análisis conducen a hipótesis de ejecución total de un Plan Sectorial en lapsos que van desde 10 hasta 25 años, con flujos de inversiones que toman la forma de campanas de Gauss, aunque la habilitación física de una UDU o del conjunto de éstas que integran una UPF pueda optimizarse en tres años.
CAPÍTULO 4. PLANES ESPECIALES DE HABILITACIÓN FÍSICA
Este capítulo de la metodología AMHABITAT se refiere a la elaboración de instrumentos jurídicos de urbanismo, con el fin de reglamentar los procesos de habilitación física de las zonas urbanas conformadas por desarrollos residenciales no controlados.
Instrumentos de Ordenamiento Urbanístico
Dentro de los instrumentos urbanísticos legales de nuestros países, no es frecuente que se contemplen los Planes Sectoriales de cualquier tipo, y menos los de habilitación de desarrollos residenciales no controlados. Así sucede en el caso venezolano. Y ocurre porque los asentamientos se desarrollan, por definición, al margen de la planificación formal y de sus instrumentos. Esa planificación urbana convencional suele ignorar, obviar, o disminuir la importancia de este tipo de asentamientos.
Explicar las determinaciones históricas y sociales que han conducido a esta situación no corresponde a un trabajo como el presente. Pero caracterizarla, sin embargo, deriva hacia las orientaciones metodológicas más generales para superarla e institucionalizar la habilitación física de los desarrollos urbanos no controlados.
En la medida que la planificación urbana convencional se haya nutrido de la ideología de la provisionalidad de los desarrollos no controlados, o que se haya concentrado en las cuestiones del crecimiento urbano ordenado o de incorporación formal de nuevas áreas a las ciudades (con limitadas y unilaterales consideraciones respecto a la ciudad que ya existe, como ocurrió en el pasado en el caso venezolano), deberá sufrir adaptaciones para ocuparse adecuadamente de los desarrollos residenciales no controlados.
Una de estas adaptaciones, cuya pertinencia va más allá de lo referente a la habilitación física de desarrollos residenciales no controlados, consiste en desarrollar instrumentos, técnicas y prácticas para ocuparse de la conservación de la ciudad que existe. Sistemas de planificación urbana que contemplen cabalmente la conservación de áreas con valor patrimonial pueden adaptarse, con mayor facilidad que otros, a la habilitación física de desarrollos residenciales no controlados. Sólo que en este caso, el “valor patrimonial” se refiere al patrimonio construido perteneciente a los ciudadanos de desarrollos no controlados, quizá modesto individualmente, pero colectivamente significativo en el medio ambiente construido de nuestras ciudades.
Por otra parte, el hecho característico de que la planificación urbana convencional marche a la zaga del desarrollo real de las ciudades, facilita la incorporación de la habilitación física de desarrollos residenciales no controlados dentro de sus prácticas. En el caso venezolano, las investigaciones históricas revelan que los propios desarrollos residenciales formales no han seguido los lineamientos y determinaciones previstos en grandes planes urbanos o coherentes encadenamientos de planificación en cascada, hasta llegar a ordenanzas específicas. Por el contrario, en muchas ciudades se han emprendido una serie de acciones privadas de construcción o de uso de lo construido, con mayor o menor conocimiento de algunos organismos públicos y, luego, las acciones reales del Estado en su conjunto se adaptan a lo ocurrido, reconociendo cambios de uso e incorporando las zonas a las infraestructuras y servicios preexistentes, o produciendo los nuevos. Y esto ocurre, muchas veces, mediante cuantiosas inversiones públicas de adaptación o ampliación de las capacidades de esos servicios, cuando no de creación de nuevas infraestructuras o equipamientos. En el caso que nos ocupa se trataría de una cuestión similar, para así asumir la incorporación a los sistemas urbanos de las áreas fundamentalmente residenciales donde se asienta gran parte de la población.
El reconocimiento de la existencia de desarrollos residenciales no controlados y de la actuación social para llevar a cabo su habilitación física, comprende su legalización urbanística: no sólo como forma fundamental de asentamiento de los ciudadanos de escasos recursos económicos y de parte de la ciudad como cualquier otra, sino como zonas que ameritan procesos estructurales de habilitación física para homologar la calidad de vida de los allí residentes con la del resto de los ciudadanos. Los Planes Sectoriales de Habilitación Física para los desarrollos residenciales no controlados, son la determinación técnicamente sustentada del conjunto de actuaciones necesarias, en términos de proyectos y obras, para alcanzar esta homologación. Pero aún aprobados administrativamente estos planes, o realizados por el sector público, deben adaptarse al contexto jurídico político de cada país, para transformarse en instrumentos jurídicos válidos de planificación y ordenamiento urbano.
Tal adaptación puede tomar diversas formas: en Planes Estratégicos Urbanos; en los que en Venezuela se conocen como Planes de Ordenamiento Urbanístico (POU), referidos a toda la ciudad general; en Planes de Desarrollo Urbano Local (PDUL), más detallados que los anteriores y referidos a cada división administrativo-jurídica que posea una ciudad, en nuestro caso, municipios; y, finalmente, en planes zonales específicos o planes de escala zonal muy detallados, que en la legislación vigente en Venezuela se denominan Planes Especiales.
En cada país existen formas propias de estructuración, formulación, elaboración, consulta, discusión, aprobación, puesta en vigencia y administración de los instrumentos formales de planificación urbana. En muchos casos se requiere de procesos de consulta pública, abierta a los ciudadanos directamente afectados. En Venezuela, donde la Constitución vigente define el carácter participativo de su democracia, existen consejos de planificación comunitaria de diferentes niveles y con distintas denominaciones, regulados por leyes específicas. Este tipo de disposiciones político-jurídicas constituye una buena base para instrumentar el aspecto clave de la habilitación física de desarrollos residenciales no controlados: el rol protagónico de las comunidades organizadas en la transformación física de su propio hábitat.
AMHABITAT no pretende presentar como metodología propia las prácticas comunes en la elaboración de los instrumentos de planificación urbana con en fin de habilitar zonas de desarrollos residenciales no controlados. Y mucho menos, las milenarias técnicas jurídicas que transforman en leyes los propósitos de actuación pública y las restricciones a los derechos privados de actuación urbanística. Esta metodología sólo presenta las especificidades que aparecen cuando estas técnicas habituales proceden a ocuparse, usualmente en forma tardía, de la máxima y más dinámica realidad manifiesta de las ciudades plebeyas: los desarrollos residenciales no controlados.
En Venezuela se han institucionalizado con éxito variable los Planes Estratégicos Urbanos, a pesar de no estar contemplados en el instrumento jurídico de más alto nivel de los que regulan el desarrollo urbano, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística vigente. Esos Planes pueden y deben incorporar los aspectos más generales de la política de habilitación física de desarrollos residenciales no controlados, prescrita o no en un Plan Sectorial, junto a otras cuestiones estratégicas fundamentales, como la vocación de especializaciones urbanas y de creación de empleo, la preservación del medio ambiente en general, el suministro de agua potable a futuro, o el transporte urbano en su conjunto, con el problema de tránsito por el modo privado de desplazamiento en vehículos automotores. Y así se ha venido haciendo en los casos donde ha sido suficiente la capacidad de negociación de técnicos especializados en el tema de habilitación física, o de comunidades organizadas de residentes en desarrollos no controlados.
En los planes generales de ordenación del desarrollo de una ciudad (en Venezuela denominados Planes de Desarrollo Urbanístico - POU - y competencia del Poder Ejecutivo Nacional), deberán también incluirse aspectos de la política de habilitación física de desarrollos residenciales no controlados, esté o no prescrita en el Plan Sectorial de esa ciudad. Así ha venido ocurriendo en el caso de los POU de algunas ciudades venezolanas: por ejemplo, en el último proyecto del POU de Caracas, donde la habilitación física sólo compartía el primer nivel de actuaciones urbanísticas prescritas con los proyectos y obras necesarios para el futuro suministro de agua potable, y con medidas de planificación activa y pasiva destinadas a enfrentar los problemas del tráfico automotor.
En los planes de ordenación del desarrollo en una jurisdicción político-administrativa de una ciudad, (en Venezuela denominados Planes de Desarrollo Urbano Local - PDUL - y competencia del Poder Público Municipal), también deberán incluirse gran parte de los aspectos de la política de habilitación física de desarrollos residenciales no controlados, similares a los prescritos en el Plan Sectorial de esa ciudad.
En el caso de que exista un Plan Sectorial de Habilitación Física de los desarrollos residenciales no controlados para toda la ciudad en la que se localice la división político-administrativa para la que se realiza el PDUL, es suficiente actualizar, reflejar y, excepcionalmente, desarrollar en éste la información pertinente contenida en aquél. Así se hizo en el proyecto del PDUL del Municipio Libertador de Caracas, la primera ciudad del mundo con un Plan Sectorial de Habilitación Física.
En el caso de que la ciudad a la que pertenece la división político-administrativa para la que se elabora el PDUL no posea un Plan Sectorial de Habilitación Física de los desarrollos residenciales no controlados, y de que existan este tipo de desarrollos en esa jurisdicción, la elaboración correcta del PDUL debe conllevar la realización de gran parte de lo que contempla el Plan Sectorial, al menos respecto a ésos desarrollos no controlados.
Para ello, debe utilizarse la metodología AMHABITAT contemplada en el capítulo anterior en todo lo referente a la elaboración de Planes Sectoriales, por lo menos, hasta el nivel de producción de los apartados de Orientaciones Generales para la elaboración de los Proyectos y la ejecución de Obras de Habilitación Física. Ellos, conteniendo desde prescripciones generales de metodología de ejecución y procedimientos recomendados, hasta prescripciones de técnicas de proyecto y de construcción, así como de trabajo socio-comunitario de promoción de la autogestión comunitaria. Y, asimismo, los Programas de Proyectos y Obras, con el punto referido a los proyectos y obras estructurantes a nivel de UPF; las experticias realizadas para determinar los proyectos y obras estructurantes espacialmente localizadas y con esbozos proyectuales; las Fichas descriptivas y cuantitativas de Proyectos y Obras por Unidades; los programas de inversiones por tipos de obras y totales volcados en Fichas de Inversiones, con puntos referidos a las inversiones por Unidades, a las inversiones en el municipios o división administrativa urbana; las opciones de períodos estimados necesarios para la ejecución del Plan Sectorial; y las hipótesis sobre posibles fuentes de financiamiento; tal como están contemplados en la sección tercera del mencionado capítulo.
Lo anterior es válido para los casos de grandes municipios donde se localicen zonas de desarrollos residenciales no controlados clasificables como UPF y donde resida casi toda la población en asentamientos de ese tipo. Para otras divisiones político-administrativas locales, con pequeños desarrollos residenciales no controlados, clasificables apenas como Unidades de Programa Especial, (eventualmente alguna del tipo Unidades Especiales, pero mayoritariamente del tipo Unidades Aisladas), la parte del PDUL que se refiera a los desarrollos residenciales no controlados deberá poseer algunas características específicas distintas a las de los casos anteriormente. Si los mayores asentamientos residenciales no controlados del municipio se encuentran en pocas UDU Aisladas o UDU integrantes de Unidades Especiales, es recomendable que en el PDUL se incluyan también los apartados previstos en la metodología de elaboración de Planes Sectoriales referentes a la programación de proyectos y obras locales, y a las Fichas descriptivas y cuantitativas que los recogen. Asimismo, debe incluir los programas de inversiones por tipos de obras e inversiones totales volcados en Fichas de Inversiones en obras locales de habilitación física, a nivel de esas UDU. En los casos, de municipios donde los desarrollos residenciales no controlados apenas toman la forma de escasas Unidades Aisladas, es suficiente con que el PDUL contenga Orientaciones Generales para la elaboración de los Proyectos y la ejecución de Obras de Habilitación Física, así como estimaciones gruesas de las inversiones necesarias para ello. Es un tratamiento sumario que se corresponde con la menor importancia de la habilitación física de desarrollos residenciales no controlados en ese municipio concreto: es el caso del Municipio Chacao en la ciudad de Caracas.
Planes Especiales
El tipo de instrumentos formales de urbanismo más apropiado para ordenar en detalle los procesos de habilitación física de las zonas conformadas por desarrollos residenciales no controlados, es el de planes zonales específicos, que en Venezuela corresponden a Planes Especiales de competencia municipal. En ellos, la legislación urbanística contempla textualmente: “Son Planes Especiales aquellos cuyo objetivo fundamental es la ordenación, creación, defensa o mejoramiento de algún sector particular de la ciudad, en especial las áreas de (…) los asentamientos no controlados (…) cuyas condiciones específicas ameriten un tratamiento por separado, dentro del Plan de Desarrollo Urbano Local”.
Excepcionalmente, el Plan Especial puede referirse a una Unidad Aislada o a un conjunto de Unidades Aisladas, a una UDU Aislada, a una Unidad Especial o sólo a una UDU de las varias que conformen la UPF. Sin embargo, la naturaleza de los Planes Especiales los hace particularmente apropiados para el ordenamiento urbanístico detallado de toda una UPF.
Las UPF son las más importantes agrupaciones de desarrollos urbanos residenciales no controlados. En primer lugar, por su gran escala, que en un país como Venezuela llega a Unidades de 3.500 Has. continúas de desarrollos no controlados con población de 200.000 habitantes. Cuando en el país apenas existían 50 asentamientos urbanos de más de 50.000 habitantes, sólo en Caracas ya existían seis UPF que superaban ampliamente tal cifra. En segundo lugar, porque en las UPF suelen residir del 90 al 96 % del total de habitantes de desarrollos no controlados de una ciudad, constituyendo el aspecto cuantitativamente más importante en la habilitación física. De allí, la denominación del presente capítulo de la metodología AMHABITAT.
Los Planes Especiales para la habilitación de una UPF pueden elaborarse en tres variantes de condiciones preexistentes: cuando no hay un Plan Sectorial previamente elaborado; cuando éste existe; y cuando, además, se elaboren los anteproyectos de diseño urbano de habilitación para cada una de las UDU que la integren. Evidentemente, la variante más favorable es la última, y en concreto la subvariante de elaboración simultánea con los anteproyectos de diseño urbano de las UDU componentes.
Y ello es así, porque en ese caso, la metodología de elaboración del Plan Especial no sólo puede comprender los procesos de cursos y concursos de ideas entre profesionales, u otras formas que se empleen para asignar el desarrollo de los anteproyectos, sino que también puede ir compatibilizándolos entre sí y con los anteproyectos de obras o actuaciones estructurantes para toda la UPF. Asíla UPF integrada por asentamientos residenciales previamente no controlados. Sólo en la madurez de una política institucional de habilitación física puede llegar a establecerse esta variante de Planes Especiales como la predominante. En Venezuela, sin embargo, llegaron a elaborarse de esta forma y en breve tiempo tres grandes UPF de la capital: La Vega , Petare Norte y, posteriormente, Ojo de Agua.
En la variante donde exista un Plan Sectorial de habilitación de los desarrollos residenciales no controlados de una ciudad, pero no se haya emprendido aún la elaboración de los anteproyectos de diseño urbano de habilitación física de las UDU que componen la UPF para la que va a elaborarse el Plan Especial, éste no podrá llegar al nivel de los Planes Especiales de la variante anterior. Deberá incorporar, justamente, lo prescrito en el Plan Sectorial para la UPF y sus Unidades componentes, desarrollado en correspondencia a la metodología establecida para Planes Especiales. Y ello, aunque los proyectos y obras locales de la habilitación física de las UDU sólo puedan considerarse programas de actuación para cada una de ellas, sin especificar la localización concreta de cada obra, como puede hacerse cuando existen los trazados generales y de infraestructuras de los anteproyectos de diseño urbano de habilitación. Aún así, los Planes Especiales con estas características constituyen un poderoso instrumento para la planificación formalizada institucionalmente de las actuaciones urbanísticas de habilitación física en grandes desarrollos residenciales no controlados, con tamaños y poblaciones prácticamente equivalentes a los de una ciudad mediana, (inéditos, hasta donde se conoce, en otro país que no sea Venezuela).
Para obtener Planes Especiales de Habilitación Física de la misma calidad y nivel, pero elaborados en la variante más desfavorable de condiciones preexistentes, sin anteproyectos de las UDU componentes y sin Plan Sectorial de habilitación física de todos los desarrollos residenciales no controlados, deberán realizarse los estudios característicos de la metodología de elaboración de un Plan Sectorial para la UPF a la que corresponde el Plan Especial. Debido a lo limitado del ámbito de estudio en estos casos, el nivel de desarrollo correspondería, cuando menos, al máximo establecido para elaborar Planes Sectoriales, y la presentación de sus resultados se adaptaría a las formas propias de un Plan Especial.
La estructuración característica de cualquier Plan Especial de Habilitación para una UPF integrada comprende, además de breves Antecedentes y una Introducción sintética, al menos cuatro secciones con diversos apartados y puntos. Las secciones son: Caracterización de la UPF , Prospectiva, Propuesta del Plan y Proposiciones Generales para la Puesta en Práctica del Plan.
La sección de Caracterización de la UPF puede contener varios apartados referentes a: Localización y Conformación; Sectorización; Población y Densidad; Sectorización de Amenazas, con puntos específicos correspondientes a Amenazas Geotécnicas y a Amenazas Hidrológicas, así como a Amenazas por Condiciones Especiales (por ejemplo terrenos contaminados, posteaduras eléctricas de conductores de alta tensión o conos de aproximación de aeropuertos), en los casos donde esto proceda; y Síntesis de Problemas y Oportunidades, dividido en puntos referidos a ellos.
La sección de Prospectiva puede dividirse en los apartados de: Prospectivas de Superficie Ocupada, Población y Densidad; y Prospectiva de Equipamientos, este último con puntos referidos a Requerimientos de Equipamiento Primario, a Nivel Intermedio y, en los casos donde proceda, a Nivel Metropolitano.
La sección correspondiente a la Propuesta del Plan suele incluir un apartado referente a Objetivos de Desarrollo, con puntos relativos al Objetivo General y a los Objetivos Específicos; un apartado de Mitigación de Amenazas o Riesgos; y un Apartado de Estructura Urbana, con varios puntos referentes a Usos del Suelo, Equipamientos, Vialidad y Transporte, Servicios de Infraestructura y Vivienda.
La última sección del Plan Especial, consagrada a Proposiciones Generales Relacionadas con la Puesta en Práctica del Plan, puede contemplar apartados como: Investigación de la Fábrica Urbana
El apartado de Programas de Divulgación y Capacitación enfatiza las formas recomendables para la divulgación de las propuestas y desarrollo del Plan Especial de Habilitación Física, tanto a nivel del público en general (publicaciones, presentaciones, conferencias, medios radioeléctricos comunales o generales, sitios Web, etc.), como a nivel de todos los residentes (boletines periódicos de la comunidad organizada, reuniones y asambleas periódicas, carteleras y boletines escolares especiales, entre otros). También a nivel de las instituciones públicas o privadas que puedan relacionar sus actividades con las del desarrollo urbanístico de la UPF (usualmente comunicaciones formales, reuniones y establecimiento de mesas de trabajo con los funcionarios o responsables de esas instituciones). Asimismo, enfatiza la organización de cursos de capacitación, o de reforzamiento de las capacidades comunitarias en materias como: técnicas y objetivos de la planificación urbana; desarrollo de anteproyectos, proyectos y obras; inspección y control comunitario; adaptación de las organizaciones comunitarias para la autogestión; administración comunitaria de obras por delegación del poder público y sus instrumentos; organización de empresas o cooperativas comunitarias para la construcción y mantenimiento de obras, entre otras actividades.
El apartado de Investigación de la Fábrica Urbana
En el apartado de Asistencia Técnica de la sección de Proposiciones Generales Relacionadas con la Puesta en Práctica del Plan Especial, puede prescribirse la creación, organización y funcionamiento de oficinas locales permanentes destinadas a prestar este tipo de asistencia. Ésta, utilizando los métodos e instrumentos recomendados para sus distintas tareas, tal como aparecen en los apartados del capítulo 9, Proyectos y Ejecución de Obras Recurrentes y Permanentes de Habilitación Física de la metodología AMHABITAT.
Por último, en el apartado de Normativa para el Control de Usos y Construcciones, el Plan Especial puede plantear consideraciones para el diseño de una normativa especial en forma de reglamentos de control de usos y construcciones a diversas escalas. Abarcaría la UPF , sus UDU, los desarrollos residenciales no controlados en que esta se divide habitualmente en la práctica local, de los condominios semi-privados que existan o puedan determinarse en los anteproyectos de habilitación física de las UDU y de las parcelas y edificaciones individuales residenciales en que finalmente se descompone la UPF. Esta normativa debe elaborarse con las comunidades organizadas, para así contar con un consenso social que la sustente y garantice su aplicabilidad. Ella deberá permitir el control de las variables urbanas a reglamentar, adaptándose a cada zona y escala diferenciada del asentamiento no controlado, de forma que establezca límites a su crecimiento, contribuya a la preservación de las características espaciales, volumétricas y funcionales de interés colectivo, permita mejorar y adecuar los sistemas constructivos, así como establecer dotaciones de servicios e infraestructuras en función de su crecimiento controlado.
Instrumentos Jurídicos
Todos los tipos de planes, aceptados formal y convencionalmente como instrumentos de planificación urbana, a los que aquí nos hemos referido, (como Planes Estratégicos Urbanos, Planes de Ordenamiento Urbanístico referidos a toda una ciudad en términos generales, Planes de Desarrollo Urbano Local referidos a cada división político- administrativa que posea una ciudad y Planes Especiales para una zona concreta), necesitan, además del documento técnico propiamente dicho, asumir formas de leyes que los transformen en instrumentos jurídicos de planificación y ordenamiento urbano socialmente válidos.
Para ello existen varias categorías y denominaciones de leyes urbanas, o que puedan referirse parcialmente al desarrollo urbano, relativas tanto al tipo de Poder Público al que corresponda la competencia en la elaboración de cada plan de ordenamiento urbano, como a cuál de las divisiones del Poder Público específico esté promulgándola.
De esta manera, podemos encontrar desde los artículos en las Constituciones Nacionales hasta las ordenanzas municipales específicas referidas a algunos aspectos de la habilitación física de desarrollos urbanos no controlados, pasando por los decretos y leyes totalmente dedicados a regular jurídicamente este proceso social.
A nivel constitucional, por ejemplo en las Constituciones vigentes de Venezuela y Brasil existen artículos referentes no sólo al desarrollo urbano, sino a aspectos sustantivos para la habilitación física de desarrollos urbanos no controlados. En el Artículo 70 de la venezolana destacan las menciones a la consulta popular, al cabildo abierto, a la asamblea de ciudadanos y, más importante aún, a la autogestión como medios para la participación y el protagonismo del pueblo. Aún más específico y significativo para la metodología de habilitación física de desarrollos urbanos no controlados es el Artículo 184, que establece la transferencia a las comunidades organizadas de los servicios de vivienda y construcción de obras, de competencia exclusiva del Poder Público Municipal, mencionando la creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de los desarrollos urbanos no controlados, denominados barrios en este país.
En su Artículo 183, la Constitución de Brasil se ocupa con precisión de otorgar la posibilidad de reconocer la Usucapión de los terrenos invadidos por desarrollos no controlados, las favelas de ese país, que hayan sido ocupados durante cinco (5) años continuos o más, rezando textualmente: “Cualquiera que ocupe un área de terreno urbano (…), durante cinco (5) años, sin interrupción y sin oposición, usándola para su vivienda u hogar para sí o para su familia, la recibirá en propiedad, si prueba que no es propietario de otra propiedad ya sea urbana o rural”. De esta manera, se fundamenta uno de los principales aspectos de la habilitación física, la Usucapión , que permite conferir la seguridad jurídica, (a la que nos referiremos en el capítulo 10 de la metodología AMHABITAT, dedicado al Proceso de Reconocimiento de los Derechos Reales de Propiedad).
Cuando los planes urbanos que comprendan aspectos de la habilitación física, o a ésta integralmente, sean competencia del Poder Público Nacional, (como es el caso en Venezuela de los Planes de Ordenamiento Urbanístico), la legalización puede aparecer jurídicamente como Decretos y Resoluciones Ministeriales o como Decretos Presidenciales con Rango y Fuerza de Ley, en los casos que emanen de la división ejecutiva de ese poder, y como Leyes Orgánicas o Leyes en caso de ser promulgados por la división legislativa correspondiente. Menos frecuente es que el Poder Público Estadal, correspondiente a la división de regiones de Venezuela, posea atribuciones referentes al ordenamiento urbano. Sin embargo, las formas legales que corresponden a ese nivel del Estado serían Resoluciones y Decretos ejecutivos del Poder Público Estadal, y leyes estadales emanadas del Consejo Legislativo de ese mismo Poder Público. Finalmente, a nivel del Poder Público Municipal, las posibles formas jurídicas comprenden resoluciones o decretos de la autoridad ejecutiva municipal y las denominadas Ordenanzas o leyes propias de ese Poder Público Municipal, sancionadas por el correspondiente Concejo Municipal.
De esta manera, sería posible, teóricamente, que incluso un Plan Sectorial de Habilitación Física de desarrollos residenciales no controlados de toda una ciudad asumiese forma jurídica en una Resolución o Decreto Ejecutivo del Poder Público Nacional, o en una Ley dictada por la parte legislativa de ese mismo poder, en el caso de aquellas ciudades que comprendan varios municipios. En la práctica, esto no se ha llevado a cabo. Tampoco existen ejemplos de Planes Sectoriales completos que asuman la forma jurídica de Decretos de una autoridad ejecutiva municipal o de Ordenanza promulgada por el Concejo Municipal, en los casos de ciudades que correspondan a un solo municipio, lo que teóricamente sería también posible.
Ordenanzas y Decretos locales
La práctica hasta ahora realizada ha sido la de Planes Especiales de Habilitación Física para una UPF integrada por desarrollos residenciales no controlados, que asumen la forma jurídica de Ordenanzas de un Concejo Municipal.
Las Ordenanzas, o Decretos, de la autoridad ejecutiva local que conviertan en ley, total o parcialmente, las prescripciones activas y pasivas de un Plan Especial, pueden ser diversas. En primer lugar, se encuentra la propia Ordenanza del Plan Especial de Habilitación Física para una determinada UPF, cuya estructura típica contendría al menos cuatro títulos: Disposiciones Generales, Del Contenido del Plan Especial, Ejecución del Plan Especial y Disposiciones Finales.
El título segundo debería contener, al menos, capítulos sobre: Aspectos Fundamentales del Plan Especial, Determinaciones Ambientales para el Desarrollo, Opción de Desarrollo para la UPF , Descripción de la Estructura Urbana
A su vez, el título tercero contendría también capítulos como: el de Disposiciones Fundamentales, el de Programas de Intervenciones Urbanísticas y el de Programa de Fortalecimiento Institucional Para la Gestión del Plan.
Cada título y capítulo de los mencionados incluiría varios artículos que diesen cuenta y prescribiesen íntegramente las disposiciones contempladas en el documento técnico del Plan Especial.
Además de la imprescindible Ordenanza del Plan Especial, generalmente se requiere promulgar una Ordenanza de Zonificación de todo el ámbito de la UPF , que establezca, (a la manera que puede hacerse para un desarrollo tradicionalmente no controlado), la normativa para el control de usos y edificaciones. En la ciudad de Caracas Ordenanzas de este tipo sólo han sido aprobadas y se encuentran vigentes para la UPF 12-Las Minas y otras Unidades del Municipio Baruta.
Para la regulación formal de aspectos importantes y urgentes de la habilitación física de una determinada UPF, también pueden producirse otras leyes específicas. Tal es el caso del Decreto del Alcalde del Municipio Libertador de Caracas, referido al control de Amenazas Geotécnicas en la UPF 1-Ojo de Agua. Se trata de un Decreto de emergencia único en su especie, que distingue actuaciones y restricciones de ocupación para dos niveles de amenazas geotécnicas, a los que corresponden cerca de 200 zonas perfectamente definidas en poligonales, basadas en el estudio de microzonificación de amenazas y riesgos integrante del Plan Especial de Habilitación Física para esa UPF.
Otro tipo de Ordenanzas o Decretos municipales destinados a regular importantes aspectos parciales de la habilitación física de desarrollos residenciales no controlados, son aquellas que se refriere al proceso de reconocimiento y regularización de los derechos reales de propiedad de los pobladores de una determinada UPF, o de varias comprendidas dentro del Municipio. En este tipo de legislaciones, relacionadas con los derechos de propiedad privada, las leyes a nivel municipal deberán ser particularmente cuidadosas para articularse dentro de principios establecidos en las leyes nacionales y en la propia Constitución nacional.
Asimismo, pueden producirse Decretos u Ordenanzas que regulen otras partes de las prescripciones de un Plan Especial, como el papel de gestión en la habilitación física de las comunidades organizadas, la forma de la Asistencia Técnicala Ejecución de Obras Recurrentes de Habilitación Física y en construcciones de mejoramiento, ampliación o remodelación de las estructuras residenciales particulares. También las Ordenanzas específicas para la organización, reconstrucción o construcción y control del desarrollo de condominios semi-privados.
Éstas son sólo algunas de las posibilidades de planes con leyes u ordenanzas referidas a la habilitación física de asentamientos urbanos no controlados. El desarrollo de un cuerpo jurídico completo y coherente dependerá de las tradiciones jurídicas locales, regionales, nacionales y constitucionales de cada país, así como de los requerimientos que surjan del desarrollo del propio proceso de habilitación física.
CAPÍTULO 5. ANTEPROYECTOS DE DISEÑO URBANO
Este capítulo de la metodología AMHABITAT, referido fundamentalmente a la elaboración del anteproyecto general para la habilitación física de una UDU integrada por desarrollos residenciales no controlados, comprende los aspectos relacionados con los procedimientos para la selección de los equipos profesionales de diseño, con la correcta elaboración del anteproyecto técnico y con la participación comunitaria en esta fase de la habilitación física. Como en otros capítulos, las referencias metodológicas a los distintos aspectos, y en particular a los relacionados con la elaboración del anteproyecto técnico, no se referirán a los usos corrientes en la práctica profesional, sino que, en lo posible, se ajustarán a las especificidades de tales métodos y técnicas cuando se apliquen a la habilitación física de desarrollos residenciales no controlados.
De la calidad de los diseños
Por definición, las zonas residenciales de desarrollo no controlado son partes fundamentales de la ciudad contemporánea que no cuentan con los planes y proyectos que caracterizan a una urbanización producida convencionalmente. Si la planificación, el diseño urbano, la arquitectura y la ingeniería, no están presentes en el surgimiento y desarrollo de una parte fundamental de nuestras ciudades, caben dos posibilidades: bien hace falta incorporarlas a fortiori, o bien esas disciplinas son relativamente inútiles en esta parte de la ciudad. La primera hipótesis parece más probable y sustenta los aspectos técnicos de la metodología AMHABITAT para la habilitación física.
Aunque en sociedades con desarrollos urbanos no controlados existen disparidades en cuanto al nivel tecnológico alcanzado por la práctica profesional, el principio para la habilitación consiste en aplicar los mayores avances a la solución de los problemas de las mayorías, desechando las llamadas técnicas de planeamiento, proyecto, construcción y gestión “para pobres” (mientras que las que las mejores se reservan para el sector moderno de la sociedad o el de “los ricos”). Como si la ley de gravedad, la mecánica de suelos, el cálculo diferencial, la cibernética, y sus implicaciones tecnológicas, no tuviesen aplicación universal y fueran, per se, “clasistas”.
Si un acueducto funcional para millones de personas, por ejemplo, no puede construirse sin los conocimientos más avanzados de la ingeniería, la misma condición resulta válida para homologar el soporte físico de la calidad de vida de los residentes en desarrollos no controlados con la de otros ciudadanos. Y esto requiere la utilización a su máximo nivel y en forma creativa de los más avanzados conocimientos de la planificación urbana, el diseño urbano, la ingeniería y la arquitectura.
La búsqueda de excelencia en los diseños de habilitación física se fundamenta, por una parte, en el principio de que los proyectos de gran calidad permiten minimizar las inversiones y maximizar los resultados obtenidos con ellas; y, por otra parte, en una cuestión de principios más compleja e importante: deben ser incorporados al sector de los desarrollos urbanos no controlados, donde reside buena parte de la población de un país, los elementos de ciencia y tecnología (cuyo desarrollo marca actualmente la diferencia fundamental entre países avanzados y atrasados), contenidos en la planificación urbana, el diseño urbano, la ingeniería y la arquitectura. Estas disciplinas han estado habitualmente divorciadas de esos sectores (y más en sus contenidos avanzados de investigación y desarrollo tecnológico). De esta manera, se revertiría la tendencia a escindir las sociedades en grupos incomunicados y antagónicos, que no se reconocen como integrantes de una misma nación.
Así pues debe subrayarse que, los anteproyectos de diseño urbano de habilitación física, dada su novedad, originalidad y grado de dificultad, han de elaborarse utilizando los mejores recursos disponibles en el entorno tecnológico y profesional del país. Y con la misma calidad, deben elaborarse los anteproyectos de sectores o conjuntos de obras, y los anteproyectos y proyectos de ingeniería de detalle de las obras, que serán tratados en posteriores capítulos de la metodología AMHABITAT.
Por el contrario, la política pública tradicional y recurrente para los desarrollos urbanos no controlados, se asienta ideológicamente en la ilusión de que son asentamientos provisionales, cuyos habitantes podrían ser trasladados a conjuntos de viviendas nuevas y de construcción instantánea. Ello obvia la necesidad de anteproyectos generales de diseño urbano para agrupaciones de esos asentamientos que correspondan a la escala de una urbanización de desarrollo controlado. Así se van efectuando, a lo largo de muchos años, inversiones articuladas y en obras menores, que no alteran ni mejoran la estructura fundamental del asentamiento, (pero que sumadas alcanzan grandes cifras) y sólo han servido para introducir redes deficientes de algunos servicios en ciertos desarrollos residenciales no controlados: para reparaciones recurrentes de obras precarias, para el maquillaje de fachadas de las viviendas, para equipamientos mínimos localizados donde quepan y para la sustitución de algunas casas existentes por otras del gusto de los burócratas de turno. Estas fútiles prácticas sólo pueden superarse elaborando anteproyectos generales de diseño urbano a la escala adecuada para superar la precariedad de los grandes asentamientos no controlados y homologar la calidad del entorno físico de vida de los residentes con la del resto de los ciudadanos.
En la medida que sea asumido como propio por las comunidades, el anteproyecto general de habilitación física de la UDU sirve como estrategia de futuro, en materia de condiciones urbanísticas del asentamiento.
De los concursos
En el Inventario Nacional de Barrios de 1993 del pequeño país que es Venezuela, fuertemente urbanizado y con una importante presencia de desarrollos residenciales no controlados, se delimitaron 3.200 UDU ocupando casi 140.000 Has. Como se dijo en el capitulo tercero de esta metodología, las UDU en una metrópoli pueden llegar fácilmente a la centena.
Si consideramos la magnitud de las tareas de habilitación física de una gran parte del país, ésta difícilmente podrá llevarse a cabo con “maestros”, vanguardias esclarecidas o cualquier pequeño grupo de funcionarios públicos, o de profesionales de la planificación urbana, el diseño urbano, la ingeniería y la arquitectura. Esas tareas sólo irán bien encaminadas cuando la práctica habitual de esos profesionales contemple también la actuación en aquellos sectores de ciudad que surgieron sin su concurso. En un trabajo que equivale prácticamente a la construcción de un país, debe unirse todo lo susceptible de ser unido y aprovechar al máximo las mejores capacidades disponibles.
Sin embargo, la masiva incorporación de profesionales y técnicos calificados a la habilitación física de desarrollos no controlados no es tarea sencilla en sociedades donde ciertas prácticas disciplinares menosprecian a las grandes mayorías. Supone, como mínimo, profundas transformaciones sociales en lo educativo y en el desarrollo de la investigación tecnológica.
Los límites de la presente descripción metodológica impiden abordar cabalmente esos aspectos, concentrándose en este capítulo en señalar la importancia de la convocatoria al mayor número posible de profesionales calificados, para las tareas técnicas de la habilitación física de desarrollos urbanos no controlados.
Los concursos abiertos de anteproyectos generales de habilitación física de UDU constituyen un método probadamente exitoso para ello: producen el doble resultado positivo de incorporar profesionales de alto nivel a las tareas de habilitación física, y de obtener buenos proyectos para adelantarlas. Este tipo de concursos no son costosos y pueden efectuarse en corto tiempo. También podrían realizarse concursos de credenciales profesionales en aquellos casos urgentes donde los concursos de ideas de diseño urbano no se desarrollen.
Otra forma de asignar anteproyectos generales de diseño urbano de habilitación física consiste en hacerlo directamente por méritos obtenidos en anteriores concursos de ideas para casos similares.
Finalmente, existe el procedimiento utilizado frecuentemente por organismos multilaterales, convocando listas cortas de consultores para que presenten propuestas técnico-financieras: resulta el menos recomendable de los procedimientos, debido a que los servicios de consultoría de ingeniería, arquitectura y profesiones afines, no deben licitarse. Estos, en Venezuela, es un mandato legal.
Tratándose de listas cortas, más adecuado sería dar a conocer los honorarios profesionales que se pagarían por el anteproyecto de diseño urbano y convocar a consultores calificados a presentar sus ideas de diseño, para escoger la mejor. Es decir, llamar a un concurso de ideas entre grupos limitados de consultores.
Los concursos de ideas de diseño o, cuando menos, de credenciales profesionales, pueden aplicarse también para distintos aspectos a los que se refieren parcialmente otros capítulos de la presente metodología, como la formulación de planes urbanos de habilitación, los anteproyectos de sectores o frentes de obras, las soluciones de ingeniería, o el diseño de componentes, métodos y tecnologías constructivas de aplicación general en desarrollos residenciales no controlados.
En los concursos abiertos de ideas de diseño urbano para habilitación física y mientras no esté generalizada la práctica profesional de este tipo, es muy recomendable que estos concursos se asocien a un breve curso de ampliación de conocimientos para profesionales.
El curso de ampliación de conocimientos para la habilitación física debería incluir conceptos generales sobre la habilitación de desarrollos residenciales no controlados, la presentación y discusión de las Orientaciones Generales para la elaboración de los Proyectos y la ejecución de Obras de Habilitación Física, las prescripciones generales de metodología de ejecución y procedimientos recomendados, las prescripciones de técnicas de proyecto y construcción, así como indicaciones sobre la naturaleza de la autogestión comunitaria.
Asimismo, deben darse a conocer en el curso las características y niveles de urbanización de la Unidad (o de las UDU cuyo anteproyecto a nivel de idea preliminar se esté concursando), los aspectos cuantitativos y cualitativos de los Programas de Proyectos y Obras que les correspondan, así como los programas de inversiones por tipos de obras e inversiones totales. Ello debe ser complementado con visitas guiadas a los sitios por los profesionales inscritos en el curso. De la misma manera, ese curso debe referirse a las experticias realizadas para determinar los proyectos y obras estructurantes, espacialmente localizadas y con esbozos proyectuales, para la UPF a la que pertenezcan las UDU (de ser éste el caso y no tratarse de UDU Aisladas).
Por otra parte, en el curso pueden presentarse algunos anteproyectos ejemplares de diseño urbano para la habilitación física de desarrollos residenciales no controlados.
Al final del curso y cuando el concurso abarque varias UDU (que es lo más conveniente), los participantes se dividirían en grupos de concursantes para cada Unidad.
La asistencia al curso de ampliación de conocimientos y la posesión de un título profesional adecuado serían los únicos requisitos para concursar. En la práctica resulta así, porque la elaboración de una idea preliminar de diseño urbano (e incluso, de un diseño esquemático del primer sector o frente de obras que ella proponga) no trae aparejados gastos que sólo puedan ser enfrentados por grandes firmas consultoras, permitiendo concursar a cualquier profesional. Precisamente, el premio de los concursos sería el contrato para desarrollar íntegramente el anteproyecto de diseño urbano y el proyecto de ingeniería de detalle del primer frente de obras que se acuerde con las comunidades residentes en las Unidades.
Las ideas de diseño urbano que se presenten deberán ser evaluadas por un jurado cuyos integrantes se conozcan desde la convocatoria a los concursos. Este jurado debe ser calificado, heterogéneo y, de ser posible, con representación internacional.
Para el funcionamiento de estos jurados deben establecerse reglas claras que minimicen la arbitrariedad característica de las evaluaciones de diseño. Entre ellas, que en la primera fase de la evaluación se descarten las ideas que no cumplan las orientaciones y los programas establecidos. Asimismo, el jurado debe construir un baremo ponderado de parámetros de evaluación, antes de estudiar cuidadosamente las anónimas propuestas de los concursantes.
De esa manera se realizaron los concursos de ideas de los anteproyectos de habilitación física para 59 UDU de ciudades venezolanas entre finales de 1999 y 2000. Este número superó ampliamente el de los concursos abiertos efectuados por el sector público a lo largo de toda su historia hasta esa fecha. En ello participaron centenares de profesionales, y las ideas de diseño urbano presentadas, una vez evaluadas, se expusieron públicamente. Los veredictos no fueron protestados y se seleccionaron propuestas que condujeron a anteproyectos y proyectos de gran calidad, luego publicados, reconocidos y premiados nacional e internacionalmente. Es el caso del que, postulado por iniciativa de sus autores y entre más de 500 participantes, obtuvo el primer premio en el más importante concurso mundial de proyectos de arquitectura sustentable.
Todo esto contribuyó notablemente a romper el dique que separaba la participación masiva de los planificadores, diseñadores urbanos, arquitectos e ingenieros del país, de la gran necesidad de los saberes de esas disciplinas en el hábitat popular urbano.
De las premisas para los anteproyectos
Como se indica en el apartado anterior, los concursos de ideas para anteproyectos de diseño urbano de habilitación deben ser abiertos a todos los profesionales pero, en cuanto a las ideas, ellas deben corresponder a las variadas opciones de diseño de la habilitación física estructural de la unidad. Esta se encuentra claramente definida en cuanto a los propósitos, las orientaciones generales para el diseño y el programa cualitativo y cuantitativo de obras a considerar. Lo mismo es válido para cualquier proceso de otorgamiento y contratación, o desarrollo institucional con recursos internos, de anteproyectos de esa naturaleza.
Es decir, que la formulación y desarrollo de cualquier anteproyecto general para la habilitación física de toda una UDU debe partir de la observancia de las Orientaciones Generales que conllevan desde prescripciones generales de metodología de ejecución y procedimientos recomendados, hasta prescripciones de técnicas de proyecto y de construcción. Asimismo, con prescripciones de trabajo socio-comunitario de promoción de la autogestión comunitaria; de la consideración de los proyectos y obras estructurantes espacialmente localizadas y con esbozos proyectuales referidos a la UPF de la que la Unidad Diseño Urbano forme parte; de un detallado programa cualitativo y cuantitativo de proyectos y obras locales a nivel de la UDU ; y de un programa preliminar de inversiones por tipos de obras e inversiones totales. Se trata de un programa muy detallado, elaborado partiendo de las características y niveles de urbanización de la UDU y de la UPF de que esta forme parte, que también deberán conocer y considerar quienes vayan a adelantar el anteproyecto general de una UDU.
En el caso de existir Plan Sectorial de Habilitación Física con las UDU para las que van a diseñarse los anteproyectos, las premisas para su elaboración se encuentran allí, en el capítulo tercero de la metodología AMHABITAT.
En el caso de no existir un Plan Sectorial para la ciudad, como se ha dicho en el capítulo cuarto, las mismas premisas para el anteproyecto general de diseño urbano pudieran encontrarse en el Plan Especial de habilitación de la UPF de la que la UDU forme parte (en caso de que ésta no sea una UDU Aislada y tal Plan Especial exista). Eventualmente, puede existir un Plan Especial para la habilitación física referido sólo a la UDU y éste contendría las premisas necesarias para el anteproyecto de diseño urbano.
De no existir cualquiera de los planes mencionados, deberán producirse las premisas para iniciar el anteproyecto general de la UDU , evitando la indefinición y las posibles arbitrariedades asociadas a ella.
Para determinar aisladamente las premisas de un anteproyecto general de habilitación de una UDU, deberá procederse de una manera similar a la que se describe en los dos capítulos anteriores de la metodología AMHABITAT: ello se refieren a la caracterización y definición del programa de actuaciones urbanísticas de habilitación física, bien de las Unidades de una ciudad, bien de una UPF. Esta situación se ha presentado en casos venezolanos donde, sin programas previamente establecidos en Planes Sectoriales o Planes Especiales, se ha requerido desarrollar anteproyectos generales de diseño urbano de determinadas Unidades, procediendo entonces a un trabajo de determinación de las características de urbanización y de evaluación del trazado urbano y de las infraestructuras existentes, antes de iniciar el proceso de diseño.
Las premisas correspondientes a las orientaciones generales y específicas, con los distintos tipos de obras programadas para iniciar el anteproyecto general de habilitación física de la UDU deben referirse apropiadamente a los aspectos que describimos a continuación.
La palabra “orientaciones” se utiliza en esta metodología con el expreso propósito de evitar su conversión en normas taxativas de cualquier tipo, con las que los burócratas suelen entorpecer la realización de toda actividad, incluida la de desarrollo tecnológico, y en las que se refugian algunos profesionales del diseño para no pensar con cabeza propia ni aportar soluciones específicas.
Sin embargo, la observancia de las orientaciones contribuye a establecer la apropiación del proyecto por parte de la comunidad y al consiguiente mejoramiento de las condiciones de ejecución de las obras. También contribuirá a su conservación y mantenimiento, así como al control urbanístico y de construcción de las zonas de barrios, una vez habilitadas físicamente. En términos generales, la habilitación debe preceder al control urbano: no solo porque crea una estructura física adecuada a preservar, sino porque, bien desarrollada, puede crear la confianza mutua necesaria y los hábitos, organizaciones y mecanismos de control, en zonas hoy "no controladas".
Las orientaciones más generales deben reseñar la información referencial disponible para proyectar y describir la metodología genérica para elaborar el análisis de sitio para el diseño urbano, el anteproyecto de habilitación y los proyectos que éste conlleve. Ellas comprenden, asimismo, conjuntos correspondientes a la organización y funcionamiento de las futuras Oficinas Locales de Asistencia Técnica, imprescindibles para la proyectación y ejecución de obras recurrentes y permanentes de habilitación física en la Unidad , y conjuntos correspondientes a la organización ejecutora local y sus contrataciones de obras mayores de habilitación e, incluso, orientaciones para el proceso de reconocimiento y regularización de los derechos reales de propiedad de los residentes en la Unidad.
Por su parte, las orientaciones más específicas suelen presentarse como instrucciones asociadas a las Fichas que contienen las cantidades estimadas de los distintos tipos de obras que comprenda la habilitación física de la UDU (en la parte descriptiva de su correspondiente programa de obras).
Debe entenderse que las Fichas correspondientes a los proyectos y las obras locales presentan, sistemáticamente, la información específica del programa preliminar de obras o de requerimientos para la elaboración del anteproyecto de habilitación de la UDU. El proyectista deberá disponer tanto de su Ficha específica, como del instructivo con las orientaciones pertinentes a cada tipo de obra.
Las orientaciones de cualidades específicas, asociadas a las Fichas con las cantidades correspondientes a cada tipo de obras programadas para la habilitación física de la UDU , pueden contemplar una primera parte donde se codifique el tipo de pendientes del terreno de la Unidad , una segunda parte referida a Obras en Áreas Públicas, una tercera parte referente a Obras en Áreas Semi-públicas, una cuarta parte que comprende Obras en Áreas Semi-privadas y, eventualmente, una quinta y última parte relativa a Obras en Áreas Privadas.
En la primera parte de la Ficha correspondiente a proyectos y obras locales debe indicarse el tipo de UDU, de acuerdo al Tipo de Pendientes del Terreno. Puede presentar cuatro códigos abreviados: FP correspondería a una Unidad ubicada casi completamente en terrenos de fuertes pendientes (superiores al 14 %); MP correspondería a una Unidad ubicada casi completamente en terrenos de pendientes moderadas (desde las superiores al tres por mil hasta el 14%); NP a una Unidad ubicada casi completamente en terrenos de pendientes inferiores al tres por mil; M correspondería a una UDU situada en terrenos que contienen sectores lo suficientemente significativos para justificar programaciones distintas, correspondientes a algunos de los tipos anteriores.
Cuando el tipo de Unidad corresponda a M, debe aparecer en una casilla adicional, empleando los tres primeros códigos mencionados, la característica topográfica de los sectores que conforman esa UDU.
Asimismo, cuando la Unidad corresponda total o parcialmente al tipo FP, debe aparecer una casilla adicional con los valores 1, 2 o 3. El 1 se refiere a que la Unidad está ubicada casi completamente en terrenos con pendientes entre 14 % y 30 %. El 2, al caso cuando la Unidad está localizada casi completamente en terrenos con pendientes superiores al 30 %. El 3 corresponde a una UDU situada en terrenos con sectores lo suficientemente significativos para justificar programaciones distintas, correspondientes a los sub-tipos 1 y 2.
Esta tipología debe reflejarse en la forma concreta de la Ficha correspondiente a proyectos y obras locales, en cuanto a los elementos con que va a estructurarse y a la pertinencia de las orientaciones que contiene. Otras características de urbanización de la UDU , como la accesibilidad general o la edad del asentamiento, van a tener ese mismo tipo de implicaciones y, además, deben estar contempladas en las estructuras de decisión y cálculo de los programas, reflejándose directamente en las cantidades de obra o de inversión en proyectos y obras locales de habilitación física.
Por último, los rasgos tipológicos de la Unidad , como la distribución espacial de la vialidad existente o de las edificaciones, también deben estar contemplados en las estructuras de decisión y cálculo de los programas de proyectos y obras locales, reflejándose directamente en las cantidades de obras o de inversión prescritas en éstos.
La segunda parte de la Ficha correspondiente a proyectos y obras locales debe cuantificar y cualificar con orientaciones y prescripciones específicas los requerimientos para el trazado general y el de infraestructuras de servicios de la Unidad , referentes a OBRAS EN ÁREAS PÚBLICAS, es decir, en suelo que debe permanecer como público o en suelo que pasará al dominio público una vez realizadas las obras. Esta parte puede incluir diferentes apartados, cada uno con varios puntos específicos.
Uno de los apartados típicos de Obras en Áreas Públicas sería Vialidad y Drenaje, con puntos como: Requerimientos totales de longitud y área de nuevas vías para vehículos, o Requerimientos de longitud y área de nuevas vías para vehículos en FP, MP y NP, Requerimientos máximos de longitud y área de vías para vehículos a reconstruir en NP, Longitud máxima de redes de tuberías de drenaje a construir o reconstruir bajo vías vehiculares existentes en NP, Longitud máxima de las vías peatonales a reconstruir en FP, Área de espacios públicos peatonales como plazas y plazoletas a construir o reconstruir en FP, MP y NP, Estimación de la longitud de obras adicionales de drenaje en embaulamientos de quebradas o cursos de agua en FP, MP y NP, o Requerimientos totales de longitud y área de vías existentes para vehículos, a ser acondicionadas y re-equipadas con obras de ornato público.
Otro de los apartados típicos de Obras en Áreas Públicas sería Acueducto Local, con puntos como: Número y Tipo de tanques de reserva y contingencia a ubicar en la Unidad con orientaciones particulares para FP o M y para MP o NP o, Longitud total de la red primaria del acueducto local a reconstruir en malla a través de las vías públicas, con observaciones particulares para FP.
Las Obras en Áreas Públicas también comprenderían el apartado de Cloacas Locales, con puntos como: Longitud total de cloacas normales a construir y reconstruir en vías vehiculares, Longitud total de cloacas especiales a construir y reconstruir en vías vehiculares, Longitud total de cloacas especiales, a reconstruir en vías peatonales públicas en FP, sub-tipo 2 y sectores 2 en sub-tipo 3 o Longitud de colectores marginales a construir para el saneamiento de las principales quebradas.
Asimismo, las Obras en Áreas Públicas incluirían el apartado de Electrificación y Alumbrado Público Local, con puntos como: Longitud total de la red aérea de electrificación y alumbrado a reconstruir o Longitud total de tramos de red subterránea de electrificación.
Otro apartado muy significativo para la habilitación física, porque suele incluirse dentro de las Obras en Áreas Públicas (aunque unas vez realizadas el suelo ocupado por ellas pase al dominio semi-privado o privado), es el referente a Viviendas de Sustitución por Obras Locales, con puntos como: Número bruto de viviendas a desalojar, a demoler, y a construir como viviendas de sustitución o Número bruto de viviendas a demoler parcialmente, a remodelar y a reconstruir como viviendas de sustitución.
La tercera parte de la Ficha correspondiente a proyectos y obras locales debe cuantificar y cualificar con orientaciones y prescripciones específicas los requerimientos para el trazado general de la Unidad , referentes a OBRAS EN ÁREAS SEMI-PÚBLICAS, es decir, en suelo que debe permanecer bajo dominio semi-público o en suelo que pasará al dominio semi-público una vez realizadas las obras. Esta parte debe incluir varios apartados, cada uno con distintos puntos específicos.
Los apartados empleados para Obras en Áreas Semi-públicas corresponderían a los diversos servicios comunales y equipamientos, incluyendo Servicios Recreacionales de Parques Vecinales y Zonas de Juego, Servicios Recreacionales Deportivos, Servicios Comunales de Preescolar, Servicios Comunales de Educación Básica, Servicios de Casas Comunales con Prestaciones Múltiples, Servicios Comunales de Atención Básica de Salud, Servicios Comunales de Distribución de Alimentos, entre otros. Estos apartados deben incluir consideraciones propias al tipo de Unidad, sea FP, MP, NP ó M, y contener puntos referentes a: Servicios y Equipamientos Existentes a Mejorar y Nuevos a Construir, Área Total de Terreno y Subdivisión Posible, Área total de Construcción de Edificaciones y Número Máximo de Unidades a Construir.
La cuarta parte de la Ficha correspondiente a proyectos y obras locales debe cuantificar y cualificar con orientaciones y prescripciones específicas los requerimientos del trazado general y de infraestructuras de servicios de la Unidad , referentes a OBRAS EN ÁREAS SEMI-PRIVADAS, es decir, en suelo que debe permanecer como dominio semi-privado o en suelo que pasará al dominio semi-privado una vez realizadas las obras, es decir, las obras de conversión de áreas públicas excedentes en semi-privadas y de los ramales terminales o menores de drenaje, acueducto, cloaca y tendido eléctrico.
Esta parte de la información del programa de proyectos y obras de habilitación física de la Unidad , referente a las magnitudes estimadas de vialidad vehicular y peatonal existente a convertir en áreas semi-privadas, bajo el control de condominios integrados por las viviendas a las que las calles, veredas y escaleras pueden servir exclusivamente como vías de acceso, complementa la presentada en la segunda parte de la Ficha , correspondiente a obras de vialidad e infraestructuras en áreas públicas.
De esa manera, las Obras en Áreas Semi-privadas pueden incluir el apartado de Vialidad, con puntos como: Estimación de la Longitud y el Área de vías para vehículos, Estimación de la Longitud total y el Área de la red de escaleras y veredas semi-privadas en FP, Área Total de jardineras altas a emplear para la división de vías anteriormente continuas; y el de Obras de Infraestructuras, con puntos como: Longitud total de canales de drenaje en áreas semi-privadas y en servidumbres de fondos de parcelas microrrecuadradas en FP, Longitud total de redes terminales de acueducto local en áreas semi-privadas, Longitud total de redes terminales de cloacas locales en áreas semi-privadas en MP y NP, Longitud total de cloacas en redes semi-privadas e interdomiciliarias en fondos de parcelas microrrecuadradas en FP y Longitud total de redes terminales de electrificación y alumbrado a reconstruir en áreas semi-privadas.
Por último, la quinta parte de las orientaciones de cualidades específicas y de los programas de cantidades de obras de habilitación física para la Unidad , puede referirse a aspectos de aquellas a realizar en áreas existentes que quedarán en suelo de dominio privado o en suelo que pasará al dominio privado una vez concluidas.
Este tipo de obras de habilitación física sólo aparecen cuando la densificación de la UDU se prescriba como actuación urbanística necesaria, refiriéndose a las nuevas viviendas que deberán emplearse para lograr esa densificación. Sería una Unidad con localización relativamente adecuada y donde la baja intensidad de ocupación del suelo implique que las inversiones en obras de habilitación resulten desproporcionadamente altas por familia y per cápita, al tiempo que se desperdicia el potencial de desarrollo de esa zona.
De acuerdo a lo anterior, el apartado característico de esta parte de la programación, es decir, de OBRAS EN ÁREAS PRIVADAS, sería el de Número Bruto de Nuevas Viviendas a Construir en Parcelas Privadas Existentes.
Otras Premisas del Anteproyecto
Debe reiterarse que, además de lo correspondiente a las orientaciones generales y específicas con las obras programadas, descritas en los párrafos anteriores del presente capítulo, las premisas para iniciar el anteproyecto general de habilitación física de la UDU deben comprender tanto las estimaciones de inversiones en los proyectos físicos y Socio-comunitarios, en el trabajo socio-comunitario y en los distintos tipos de obras de habilitación de la Unidad , como la descripción de sus condiciones y niveles de urbanización.
Además, dada la naturaleza y características particulares de la habilitación física de desarrollos urbanos, las inversiones a programar deben incluir apartados con punto como: Inversiones en Ejecución de Obras Socio-comunitarias para la Habilitación Física , con puntos como Diagnóstico Comunitario y consulta del proyecto de Red Social de participación en la habilitación física, Capacitación y Conformación de la Red Social de participación en la habilitación física, Ajuste de la estructuración de las Asociaciones Civiles existentes para la habilitación de la UDU con Gerencia Comunitaria Autogestionaria y otros aspectos, Promoción, difusión y familiarización con el anteproyecto general de diseño urbano de habilitación, o Redacción de documentos legales y legalización de las Asociaciones Comunitarias Autogestionarias.
Las estimaciones de inversiones en este tipo de puntos pueden derivar de experiencias acumuladas o de descomposiciones analíticas en costos de sus actividades componentes y en equipos y materiales necesarios para realizarlas.
Este tipo de puntos no sólo requiere ser considerado en las inversiones, sino que amerita su prescripción en Orientaciones Generales y Específicas del trabajo socio-comunitario de Promoción de la Participación , que en su fase correspondiente al desarrollo del anteproyecto general de habilitación física, se tratará en el último apartado de este capítulo.
En los apartados correspondientes a las premisas para el anteproyecto general de habilitación física de la UDU , también se comprenden las estimaciones de Inversiones en Estudios, Anteproyectos y Proyectos previos a la realización no sólo de las Obras físicas, sino también a las Socio-comunitarias. Mientras los apartados correspondientes a las características y a la estimación de costos de Estudios, Anteproyectos y Proyectos de Obras Físicas pueden realizarse de acuerdo a lo que establezca el anteproyecto general de habilitación de la UDU y las normas y prácticas tarifarías comunes de contratación de servicios de consultoría de ingeniería, arquitectura y profesiones afines, los Estudios y Proyectos Socio-comunitarios como los requeridos para un correcto Diagnóstico Comunitario (o para los aún más peculiares trabajos de Capacitación y Conformación de la Red Social de participación en la habilitación física o Ajuste de la estructuración de las Asociaciones Civiles existentes para la habilitación de la UDU ), aparecen con menor frecuencia en la práctica socio-urbanística corriente, ameritando una cuidadosa ponderación cualitativa y cuantitativa, análisis particulares y métodos y técnicas especialmente concebidos, o trasplantados de otros usos sociales al complejo proceso que representa la cabal habilitación física de desarrollos residenciales no controlados.
Por último, las estimaciones de inversiones para la habilitación física de una UDU deben incluir las referentes a la Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras Físicas, a la Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras Socio-comunitarias, a los Servicios Administrativos Generales y los Gastos Administrativos de la Asociación Comunitaria a cargo de la Administración Delegada de la Habilitación Físicala Unidad , así como los gastos de operación de las Oficinas Locales de Asistencia Técnica que se requieran en la UDU. Estas últimas inversiones deberán considerarse año tras año, debido al tipo de actividades que realizarán esas Oficinas, a las que se referirá el capítulo noveno de la presente Metodología. Sin embargo, a efectos del anteproyecto, pueden estimarse (como lo hacen las de las Direcciones Técnicas o de los Servicios Administrativos y Gastos de la Asociación Comunitariala UDU , que debería ser de unos tres años y medio. La fragilidad de este tipo de inversiones ante demoras de distinta naturaleza, capaces de prolongar el lapso de ejecución de la habilitación, puede hacer que estos gastos se incrementen sensiblemente, por estar asociados de manera inflexible al tiempo de ejecución, más que al contenido preciso de la habilitación física de la Unidad.
Los programas de proyectos y obras necesarios para la habilitación física de la UDU , con las inversiones para ejecutarlos en un determinado lapso, no sólo constituyen premisas para la elaboración del anteproyecto general de habilitación física, sino que inician a la cadena de instrumentos de control de gestión de Habilitación Física de esa parte de ciudad.
Las macropartidas genéricas de la programación van a precisar el Análisis de Sitio para el Diseño Urbano y a ser transformadas en macropartidas definidas en sus componentes previstos por el anteproyecto general.
Aguas abajo, el anteproyecto arquitectónico y de ingeniería de los sectores y frentes de obras, generará un conjunto de partidas genéricas, suficientes para elaborar los Planes Detallados de Obras Físicas y Socio-comunitarias para un determinado período de tiempo, constituyendo la base para implementar la administración delegada de recursos públicos de ejecución de la habilitación.
El conjunto de Planes Detallados de Obras Físicas y Socio-comunitarias que comprendan todas las actuaciones necesarias para completar la habilitación física de la UDU , constituye el Plan Maestro de Obras Físicas y Socio-comunitarias de Habilitación Física de esa Unidad.
Aún más aguas abajo, con cada proyecto de ingeniería de detalle, las partidas genéricas que referida la obra a proyectar se transformarán en detalladas partidas de cómputos de obra con sus costos unitarios asociados, es decir, en presupuestos de ejecución de la obra.
En la propia ejecución de las obras, los cómputos de obras se precisarán y estructurarán en partidas de contratación, cuidadosamente distribuidas en tiempos de ejecución, primero para la asignación y el control del progreso y, finalmente, ejecutadas en el registro definitivo y preciso de las inversiones que se hayan destinado a la habilitación física de la UDU.
La última parte de las premisas necesarias para el anteproyecto general de diseño urbano de una Unidad, referida a las características y niveles de urbanización existentes, deberá estar desarrollada, en algunos aspectos, hasta el cuarto grado, que se definió en el capítulo tercero de esta metodología (equivalente a la información que corresponde a un análisis de sitio para el diseño urbano).Lo que no obsta para que, en el desarrollo del anteproyecto, deba realizarse lo que se establece en el siguiente apartado, referido al análisis de sitio como parte integrante del anteproyecto general, revisando y precisando los componentes de ese análisis que se hayan tomado como premisas del proceso de diseño.
Del Análisis de Sitio para el diseño urbano de habilitación
Contrariamente a las técnicas y métodos científicos, que deben producir resultados de validez universal en todos los casos mientras el paradigma que los sostiene se mantenga vigente, el Análisis de Sitio es propio de disciplinas técnicas de diseño que se refieran a la solución de un caso cualquiera.
Como el medio ambiente construido es por definición, heterogéneo, la técnica del Análisis de Sitio debe emplearse, precisamente, para determinar las especificidades del caso a resolver, con un anteproyecto particular para ello.
En todo proyecto de habilitación física de la UDU , la primera fase debe contemplar un Análisis de Sitio, que incluya una serie de aspectos cuyo conocimiento preciso resulta indispensable para la elaboración del anteproyecto general.
Con base a la información aerofotográfica más reciente, deberá efectuarse una reposición aerofotogramétrica especial con el máximo grado de detalle, plasmada en un plano base a escala 1:1000. Este resulta necesario para recoger el Análisis de Sitio, así como para el trazado general y los de infraestructuras de servicios del anteproyecto de habilitación.
El mismo plano base servirá para la elaboración de las poligonales principales (de entorno) y secundarias (de enlace), imprescindibles para la demarcación en sitio de las parcelas y para la necesaria documentación técnica catastral de los documentos legales de reconocimiento, regularización y transferencia de las propiedades inmobiliarias que existan en el asentamiento.
En paralelo con la reposición aerofotogramétrica, deberá iniciarse el Análisis de Sitio para la habilitación urbana. Al finalizar el Análisis, éste abarcará la elaboración de documentación técnica sobre condiciones naturales y ambientales, servicios y equipamientos colectivos, y formas de desarrollo de la Unidad , así como una síntesis analítica para orientar el trazado del anteproyecto general de diseño urbano de habilitación física. La mencionada documentación, desde sus formas esquemáticas hasta las definitivas, deberá ser utilizada, registrada y conservada, tanto por el proyectista como por la Oficina Local de Asistencia Técnica que vaya a constituirse en la UDU.
Condiciones naturales y ambientales
Dentro de las condiciones naturales y ambientales, los aspectos críticos a considerar para la habilitación y la eventual transferencia de propiedades serían:
· Topografía y Rasgos Naturales. Incluye la clasificación detallada de pendientes, las ondulaciones del terreno, los rasgos acuíferos y las formaciones geológicas observables a simple vista. Todo ello debe considerarse para determinar la conveniencia de la forma de ocupación existente, así como su posible ordenamiento y desarrollo.
· Geotecnia. Se refiere al estudio geológico, con la interpretación fotogeológica, las comprobaciones de campo, la elaboración de mapas y el informe final sobre los procesos geodinámicos que afectan la zona de estudio, así como a la jerarquización de problemas y amenazas potenciales, y a las medidas de ingeniería correctiva a corto y mediano plazo. También puede incluir la recopilación de los resultados de perforaciones exploratorias en la propia UDU o en zonas aledañas. Su evaluación permite sectorizar zonas con predomino de suelos arcillosos blandos y arenosos sueltos, y zonas con predominio de suelos de aceptable a buena capacidad de soporte y baja compresibilidad.
· Cuencas Hidrográficas de Influencia Directa y Sistema de Drenajes Naturales. Se trata del análisis detallado de las áreas subsidiarias en los distintos cursos de los caudales pluviales, con el fin de detectar las características y prioridades de las obras de drenaje artificial. Estas obras son imprescindibles para una ocupación estable de la zona y para la consolidación de una estructura parcelaria cuya propiedad pueda transferirse responsablemente, minimizando los riesgos y mejorando las condiciones de vida para los ocupantes.
Otras condiciones naturales y ambientales a considerar serían: Tamaño y Forma, Límites (externos e internos), Vistas, Clima, Vegetación, Riesgos y Problemas Ambientales Especiales.
Servicios y equipamientos colectivos
Dentro de los servicios y equipamientos colectivos, los principales aspectos a considerar serían:
· Sistema de Circulación. Incluye la circulación exterior, las conexiones y la red interna de circulación con sus vías vehiculares y peatonales (veredas y escaleras).
· Transporte. Incluye las distintas formas de relación del sitio con el exterior y los transportes internos, con su periodicidad, tiempos y tarifas, para determinar la jerarquía de la red de circulación existente.
· Infraestructuras de Servicios Básicos. Incluye la cobertura de las redes de acueductos, cloacas y electrificación, la evaluación de su trazado y su relación con la red principal de vías públicas. También incluye la detección de la edad y calidad de las redes, así como de los correctivos que deberán introducirse con obras a corto y mediano plazo, para permitir la habilitación y la eventual transferencia de parcelas urbanizadas, es decir, con servicios de infraestructura adecuados.
· Equipamientos Comunales. Incluye los terrenos y edificaciones de todas las instalaciones recreacionales y deportivas, educacionales, asistenciales y comunitarias, tanto formales como informales, a fin de precisar el déficit de este tipo de áreas de acuerdo a la población existente y a las normas mínimas propias del programa de habilitación. Con esos datos se ajustará el programa de obras a ejecutar a corto y mediano plazo, que se realizarán preferiblemente en parcelas de propiedad pública.
Otros aspectos de servicios y equipamientos colectivos a considerar serían: Emplazamiento, Accesos y Entradas; Infraestructuras de Gas y Teléfono; y Sistema de Recolección de Basura.
Formas de desarrollo
Dentro de las formas de desarrollo, los aspectos fundamentales a analizar y considerar serían:
· Utilización del Suelo. Incluye la división general en áreas públicas, semi-públicas, semi-privadas, privadas y no utilizadas, a fin de establecer los índices de ocupación existentes y relacionarlos con el programa general de proyectos y obras de habilitación.
· Construcciones Existentes. Incluye los distintos tipos de obras de infraestructura y el pre-catastro de las edificaciones, con el uso, tipo de construcción, altura, accesos, número de viviendas y familias en cada edificación, y de edificaciones en cada parcela. Este pre-catastro, que deberá realizarse mediante visitas al sitio, también detectará problemas constructivos visibles y constituirá la base imprescindible para el anteproyecto de habilitación, para la operación de la Oficina Local de Asistencia Técnica y, eventualmente, para el catastro de demarcación propiamente dicho, soporte técnico para la elaboración de los documentos de transferencia de propiedad.
· Construcciones Previstas. En caso que existan programaciones, esbozos proyectuales, anteproyectos o proyectos para obras de distinto tipo, situadas en el terreno ocupado por la UDU , éstas deben compilarse en el Análisis de Sitio, para tomarse en cuenta en la elaboración del anteproyecto general de habilitación física. Particularmente, deberán considerarse los proyectos y obras estructurantes necesarios para la habilitación de la UPF de la que la UDU forme parte, y cuya localización se haya dispuesto en ella.
· Normativa Existente. Las disposiciones de ordenación urbanística tradicionales no suelen ser muy prolijas en referencia a los desarrollos no controlados, ignorándolos, calificándolos simplemente como Áreas a Mejorar, como Áreas Marginales o, en el extremo, como Áreas Verdes. Pero algunas leyes, resoluciones y decretos, u ordenanzas de distinto tipo, pueden referirse a la UDU a habilitar y, en ese caso, deben considerarse para su modificación o derogación. Pero, si existen Planes Urbanos Generales o Planes de Desarrollo Urbano Local que incluyan a los desarrollos, comprendiendo la UDU para la que esté efectuándose el Análisis de Sitio o, mejor aún, un Plan Sectorial o Plan Especial de Habilitación Física, las prescripciones de desarrollo que éstos establezcan, deben acatarse en el anteproyecto general de diseño urbano.
Otros aspectos a analizar dentro de las formas de desarrollo serían: Densidades de Población (bruta, neta y sectorial), Servidumbres y Regulaciones, Tenencia General del Suelo, estimaciones de Costos Relativos del Suelo por accesibilidad, los Niveles de Ingreso de los pobladores, la Subdivisión del Suelo y el Desarrollo del Suelo a lo largo de la historia de la ocupación.
Síntesis analítica
En ella se recogen, esquemáticamente y en un plano particular, los principales aspectos contemplados en el análisis de sitio, jerarquizados, ordenados y graficados cartográficamente, sintetizando las determinantes particulares del sitio correspondiente a la UDU , que deberán considerarse prolijamente para los trazados del anteproyecto general de habilitación física.
El Análisis de Sitio se plasmará en una serie de planos, diagramas básicos y físico-económicos para la UDU. Con él se puede producir el primer ajuste del programa de proyectos y obras establecido como premisa para el anteproyecto general de habilitación física de la UDU.
El Análisis de Sitio ajustará el programa preliminar de obras por distintas causas: el afinamiento de la información sobre servicios comunales existentes; la precisión de la geometría y las pendientes de las actuales vías vehiculares, que pueden hacerlas insuficientes o inapropiadas para la circulación normal de vehículos; la medición exacta de la red de vías peatonales en los casos pertinentes, que ajustarán las previstas en las Fichas del programa de diseño. Lo mismo puede ocurrir con las viviendas de sustitución, ya sean completas o solo remodelaciones, que se hayan determinado en el programa por amenazas geológicas o hidráulicas. Ellas podrán modificarse en la medida que el análisis de sitio contemple estudios geotécnicos e hidráulicos de mayor precisión que los que fundamentaron la programación preliminar de obras (usualmente realizados a nivel de toda la UPF que comprende a la UDU , o a nivel de toda la ciudad donde ésta se ubica). También las magnitudes de infraestructuras programadas pueden minimizarse, cuando el análisis de sitio indique que una parte mayor a la estimada en la programación de las infraestructuras existentes, puede aprovecharse para las infraestructuras a trazar de nuevo en el anteproyecto.
Asimismo, el Análisis de Sitio deberá modificar necesariamente la programación de proyectos y obras, en la medida que contempla la incorporación de las obras estructurantes para la UPF , que deban ejecutarse localizadas en la UDU para la que vaya a elaborarse el anteproyecto general de diseño urbano. Así, a las obras locales propiamente dichas y previstas en la programación preliminar para el anteproyecto, se añadirán obras estructurantes como viviendas de sustitución de aquellas sometidas a Muy Altas amenazas geológicas e hidráulicas, obras preventivas de amenazas geotécnicas e hidráulicas Altas y Medianas, obras de vialidad mayor y colectora, obras de acueducto de aducción, obras de emisarios cloacales principales, obras mayores de electrificación, y edificaciones u otro tipo de construcciones destinadas a servicios comunales de ámbito intermedio (e incluso de ámbito metropolitano, que estén establecidas en las experticias y los esbozos proyectuales elaborados para la UPF de la que la UDU forme parte y que se localicen allí).
El afinamiento de las macropartidas genéricas de la programación con el Análisis de Sitio continúa el encadenamiento de instrumentos de control de gestión de Habilitación Física de esa parte de ciudad integrada por desarrollos residenciales no controlados.
Del Anteproyecto General de Diseño Urbano
Así como los Programas de Actuaciones Urbanísticas son necesarios para orientar y coordinar, la habilitación física de las Unidades, los proyectos en cada UDU permiten orientar y coordinar las acciones concretas de habilitación física, así vayan a ejecutarse centralizada y conjuntamente, como sería deseable, o con un grado mayor de dispersión.
A diferencia de las UPF, no existen planes con esbozos proyectuales que puedan orientar las fases subsiguientes del diseño para cada UDU.
La habilitación física de la UDU requiere de un proyecto de urbanización que llene todos los requisitos y aplique las prácticas técnicas comunes en los distintos niveles de proyecto, presentando, además, particularidades derivadas de la ocupación preexistente.
En todo proyecto de habilitación de desarrollos no controlados, la fase principal contempla la realización de un anteproyecto general de diseño urbano con opciones y análisis de costos. Esta fase puede comenzar apenas el Análisis de Sitio produzca los primeros resultados, desarrollándose en forma paralela al mismo.
Presuponiendo una práctica profesional adecuada, este apartado contiene orientaciones y recomendaciones metodológicas para la elaboración de esos anteproyectos de habilitación física.
Como en todo diseño urbano, el proyectista de habilitación cuenta con escasos, aunque importantes elementos a considerar: las vías y, eventualmente, otros espacios públicos, así como las edificaciones y los espacios abiertos más o menos acondicionados de los servicios comunales semi-públicos. En el caso de que la UDU comprenda terrenos con fuertes pendientes, las primeras incluyen vías vehiculares existentes y a construir, así como escaleras y veredas peatonales de circulación abierta, usualmente a seleccionar dentro de las existentes para su adecuada reconstrucción, mientras que las otras quedarían como espacios semi-privados o vías de acceso para determinados grupos de viviendas. Los equipamientos de servicios comunales, por su parte, requieren de adaptaciones a la accidentada topografía característica de las Unidades con fuertes pendientes (aunque, en el caso de los imprescindibles servicios recreacionales deportivos, más bien se trate de modificaciones importantes del terreno). Debido a la afectación de viviendas existentes (por las construcciones mencionadas y otras causas) y dados los principios generales que guían la habilitación física, el proyectista de habilitación dispone de un elemento de composición adicional en las viviendas de sustitución de aquellas afectadas.
En el caso de los barrios con pendientes moderadas o nulas, dentro de las vías se incluyen parte de las vehiculares existentes y por reconstruir, usualmente a seleccionar como vías públicas junto a otros espacios públicos, mientras que las otras vías quedarían como vías de acceso o espacios semi-privados para determinados grupos de viviendas. Los servicios comunales semi-públicos requieren de una adecuada ubicación en la UDU y constituyen otros elementos de composición, al igual que las nuevas viviendas a emplear en la densificación de la Unidad , si este fuera el caso.
Con todos esos elementos, se trata de establecer un trazado general que permita obtener una adecuada interacción funcional de la Unidad con su entorno, de los servicios comunales con las viviendas y de éstas entre sí, además de trazar servicios de infraestructura óptimos, con costos razonables. Y todo ello procurando la mejor calidad espacial posible para la UDU.
El anteproyecto completo de habilitación física de una UDU debe comprender, a grandes rasgos, el trazado general, los trazados de servicios de infraestructuras y el cómputo de componentes a emplear, con estimaciones de costos. Debe ser suficiente para programar en el tiempo las actividades de proyecto y construcción de las obras, de acuerdo a las inversiones disponibles.
El trazado general de habilitación puede realizarse a partir de: el Programa de Proyectos y Obras establecido como premisa; la reposición aerofotogramétrica especial (o plano base); los resultados preliminares del análisis de tamaño y forma, topografía y rasgos naturales, límites, suelos y drenajes naturales; los primeros datos de emplazamiento, accesos, entradas, sistemas de circulación y transportes, e infraestructuras de servicios básicos; y los informes iniciales de construcciones existentes, equipamientos comunales y densidades locales.
Como en todo anteproyecto de urbanización, el trazado general de habilitación de UDU supone la toma de un conjunto de decisiones encadenadas y evaluables. Descritas simplificadamente y entendiendo que existe retroalimentación entre ellas, serían secuencialmente las siguientes:
· Jerarquización y consideración de los aspectos de contexto del análisis de sitio.
· Jerarquización y consideración de los aspectos locales o internos de tal análisis. Los aspectos jerarquizados para tomar estas primeras decisiones estarían contenidos en la síntesis analítica del Análisis de sitio, de haberse completado éste. Pero, dentro del rango provisto por el análisis, la forma concreta de considerarlos es propia de la libertad de proyecto y permite generar distintas opciones válidas de trazado.
· Segundo ajuste del programa original de proyectos y obras de habilitación locales. El primer ajuste sería el efectuado en el Análisis de Sitio.
· Trazado de nueva vialidad vehicular y jerarquización del suelo por accesibilidad.
· En caso que la UDU o sectores de ésta se hallen ubicados en fuertes pendientes: selección de las vías peatonales públicas a reconstruir y determinación de las direcciones principales de drenaje.
· Distribución de los nuevos servicios comunales.
· Determinación de las viviendas a afectar y distribución de las viviendas de sustitución.
· En caso que la UDU o sectores de ésta se hallen ubicados en fuertes pendientes, estructuración de los condominios de viviendas con el resto de la vialidad peatonal a convertir en vías semi-privadas de acceso.
· Tercer ajuste del programa de proyectos y obras locales de habilitación.
· Afinamiento del trazado general para proceder al de infraestructuras.
En caso de que la UDU o sectores de ésta se hallen ubicados en pendientes moderadas o nulas, existen algunas variantes de las decisiones indicadas anteriormente en cuarto, quinto y octavo lugar:
· Selección de las vías vehiculares públicas a reconstruir y, eventualmente, trazado de nuevas vías vehiculares. Determinación de las direcciones principales de drenaje y jerarquización del suelo por accesibilidad.
· Estructuración de los condominios de viviendas con el resto de la vialidad vehicular pública a convertir en vías semi-privadas de acceso.
Aplicando ésta, o cualquier otra metodología que los proyectistas estimen conveniente, pueden concebirse un buen número de opciones o pruebas de diseño que solucionen los problemas fundamentales en la UDU.
Si la UDU o algunos de sus sectores están situados en terrenos con pendientes moderadas o nulas, una correcta urbanización implica: prevenir las amenazas por riesgos geológicos e hidrológicos; disminuir el número de pisos que distancian a los pobladores del transporte motor; reducir la longitud de la red pública peatonal, permitiendo así la reconstrucción adecuada de ésta y su mantenimiento y reparación a costos razonables por los entes públicos locales; introducir equipamientos comunales, con las condiciones topográficas, de ubicación y agrupación adecuadas para cada uno de ellos, distribuidos en toda la extensión de la Unidad ; reubicar dentro de la misma UDU y en viviendas con mejores condiciones a las demolidas las familias afectadas por amenazas geológicas e hidrológicas extremas, así como las afectadas por la construcción o rehabilitación de áreas públicas y equipamientos; y, también, construir redes de infraestructuras adecuadas que puedan prestar servicio continuo y eficiente a los pobladores de la UDU , con costos razonables de construcción, operación y mantenimiento.
Si la UDU o algunos de sus sectores están situado en terrenos con pendientes moderadas o mínimas, los resultados a obtener son muy similares a los anteriores, con la variante de construir o reconstruir una red vial vehicular de mínimo mantenimiento que no comprometa el drenaje de las áreas públicas peatonales, de las áreas semi-públicas destinadas a equipamientos, de las áreas semi-privadas bajo dominio de condominios de viviendas y de las parcelas privadas destinadas a edificaciones residenciales; o en los casos aplicables, de obtener una densificación que justifique la habilitación física a costos razonables.
La posibilidad de generación de distintas opciones de trazados simplificados fundamenta el procedimiento de asignación de los anteproyectos generales de diseño urbano por concursos abiertos de ideas, que se han reseñado en un apartado anterior de este mismo capítulo.
Aunque se hayan empleado otras formas de asignación del anteproyecto general de diseño urbano a sus proyectistas, en buena parte de los casos y dada la afectación a una comunidad ya residente, se justifica aplicar en forma simplificada el procedimiento descrito para generar los esbozos de trazado general, sometiéndolas posteriormente a la decisión de la comunidad.
Si técnicamente existen varias posibilidades de obtener resultados equivalentes en materia de urbanización de la Unidad , la experiencia internacional indica la conveniencia de que el proyectista exponga ante la comunidad involucrada el material descriptivo con las opciones de trazado, dejándole a ella la decisión final. Esta forma de proceder focaliza la responsabilidad sobre la ejecución del proyecto en sus beneficiarios directos, contribuyendo significativamente al adecuado desenvolvimiento de la gestión de las obras de habilitación.
Con los principales documentos del Análisis de Sitio y los documentos de las opciones de trazado general, debe prepararse una presentación para que las comunidades seleccionen una opción para el desarrollo urbanístico de la Unidad. Las opciones de trazado responden a variantes de:
· Creación de nuevas vías vehiculares cuando el déficit de este tipo de áreas públicas, o los recorridos desde las viviendas peor ubicadas a las vías, impidan un mínimo de calidad de vida.
· Ubicación y agrupación de parcelas municipales para servicios comunales.
· Viviendas afectadas por el recuadre, es decir, por el trazado de nuevas vías vehiculares o por la recuperación de terrenos para servicios comunales.
· Ubicación dentro de la Unidad de viviendas de sustitución de las que resulten afectadas por condiciones naturales de alta peligrosidad, por el trazado de nuevas vías vehiculares o por la recuperación de terrenos para servicios comunales.
En caso de que la UDU o sectores de ésta se hallen ubicados en terrenos con fuertes pendientes, pueden añadirse variantes de:
· Vialidad peatonal que quedaría bajo dominio público municipal.
· Red de vialidad, fundamentalmente peatonal, que se integraría a condominios de viviendas.
En caso de que la UDU o sectores de ésta se hallen ubicados en terrenos con pendientes moderadas o nulas, debe agregarse al primer listado de variantes, las correspondientes a:
· Vialidad vehicular semi-privada que se integraría a condominios de viviendas convirtiéndose en vías de acceso.
Una vez tomada la decisión, el proyectista desarrollaría la opción escogida. Realizado el trazado general, se procederá al de las redes básicas de servicios de infraestructura (drenajes, acueducto, cloacas, electrificación y alumbrado público), a evaluar y ajustar con el cómputo de macrocomponentes. Posteriormente, se realizará el cómputo de componentes y el cálculo de costos a nivel de anteproyecto para el ajuste final del programa de proyectos de ingeniería de detalle y del programa de obras, reformulando el programa de inversiones.
El anteproyecto completo de habilitación física de la UDU estará compuesto por:
· El trazado general, conteniendo: la configuración parcelaria global o nueva utilización del suelo; las vías vehiculares (públicas y semi-privadas); las vías peatonales que quedarán como área pública municipal; las parcelas para servicios comunales y la volumetría de edificación correspondiente; las parcelas para viviendas de sustitución de aquellas afectadas, así como la volumetría propuesta; el retículo de áreas en condominio asignables a los distintos grupos de parcelas; y la subdivisión del suelo, basada en el pre-catastro y, eventualmente, en el catastro de delimitación; todo ello con las estimaciones de los distintos tipos de obras a ejecutar a corto y mediano plazo, y sus montos de inversión.
· Las obras de ingeniería correctiva de suelos, con sus prioridades y estimaciones de costos.
· Las obras detalladas de la red pública (vehicular y peatonal) con cómputos y estimación de costos de inversión.
· El sistema de drenajes, incluyendo los "límites de batería" de los distintos tipos de obras, sus prioridades y estimaciones de costos; además, lineamientos técnicos para la reconstrucción de la red secundaria de drenajes en los condominios pertenecientes a distintos grupos de viviendas.
· Las obras de habilitación del acueducto mediante una nueva malla en áreas públicas que garantice un adecuado suministro y mantenimiento, evitando filtraciones que comprometen la estabilidad de los terrenos; y con los mismos fines, lineamientos técnicos para la reconstrucción de la red secundaria en los condominios; ello incluye estimaciones de cantidades de obras, con sus prioridades y costos.
· Las obras de habilitación de la red cloacal mediante un nuevo trazado en áreas públicas que garantice una adecuada disposición de aguas servidas y su separación de las aguas pluviales, permitiendo un mantenimiento que evite filtraciones; y con los mismos fines, lineamientos técnicos para la reconstrucción de la red secundaria de cloacas en los condominios; ello incluye estimaciones de cantidades de obras con sus prioridades y costos.
· Las obras de habilitación de la red eléctrica y de alumbrado público mediante su optimización en las áreas que queden bajo el dominio público municipal; ello incluye lineamientos técnicos para la reconstrucción de la red secundaria en los condominios, así como estimaciones de obras, prioridades y costos.
El anteproyecto de habilitación física de la Unidad se concreta en la documentación habitual. Por una parte, incluye planos de: topografía modificada, movimiento de tierra, vialidad, secciones y plantas-tipo de vías, perfiles longitudinales de vías, secciones transversales, planta de áreas públicas, semi-públicas, semi-privadas y privadas, planta de afectación de construcciones y parcelas, zonificación, parcelamiento, volumetría y construcciones, planta de desarrollo con etapas o frentes de trabajo, planta de anteproyecto de drenaje, planta de anteproyecto de red básica de acueducto, planta y perfiles longitudinales de red básica de cloacas, planta de anteproyecto de red básica de electrificación y alumbrado público. Por otra parte, presenta resúmenes descriptivos de: áreas de utilización del suelo, parcelas de uso semi-público, viviendas y agrupaciones en condominios, viviendas afectadas a remodelar y a sustituir, y síntesis de componentes de las redes básicas de servicios a reconstruir. Finalmente, incluye resúmenes de cómputos y presupuestos de vialidad vehicular (pública y semi-privada), vialidad peatonal pública, otras obras de drenaje, habilitación de terrenos, tratamiento y edificación de servicios comunales, viviendas de sustitución, acueducto, cloacas, electrificación y alumbrado, conexiones individuales y colectivas.
En fin, el anteproyecto general para la UDU servirá para orientar todas las obras de habilitación física que esa Unidad en particular requiere.
Con la documentación del Anteproyecto podrá prestarse el servicio de registro y control catastral, al tiempo que se concretan los flujos de las fuentes de fondos hacia los proyectos y la ejecución de obras de habilitación física. Todo ello se formaliza en un plan de obras ajustado, con la programación de las inversiones en el tiempo, y las actividades de proyecto y ejecución de las obras contempladas.
El desarrollo del anteproyecto general de habilitación física ajustará el programa preliminar de obras por distintas causas: Por soluciones de diseño que permitan mejorar la accesibilidad vehicular a las viviendas (empleando longitudes reales de vías que precisarán las previstas en las Fichas del programa de diseño) o por la minimización de las viviendas de sustitución (ya sean completas o solo remodelaciones), sin comprometer la calidad de la habilitación física obtenida. En los casos que el programa del anteproyecto de habilitación física prescriba la inclusión de nuevas viviendas para densificar la Unidad , su número podrá aumentar sobre el mínimo establecido por programa, de acuerdo a las soluciones de diseño adoptadas. También las magnitudes de infraestructuras programadas pueden minimizarse por calidad excepcional del trazado.
La transformación de las macropartidas genéricas precisadas por el Análisis de Sitio en macropartidas definidas en sus componentes localizados que se obtendrán del anteproyecto, continúa el encadenamiento de instrumentos de control de gestión de Habilitación Física.
De la participación comunitaria
Debe insistirse en que la realización de habilitaciones físicas de desarrollos urbanos, invierte la práctica habitual de los desarrollos formales de vivienda (primero, planificar y luego, disponer de un terreno vacío donde se construirá una urbanización con vialidad e infraestructuras de acuerdo a las normas vigentes, terrenos urbanizados y, eventualmente, construcciones o edificaciones de equipamientos comunales, así como edificaciones residenciales completas), que una vez concluidos se entregarán a sus residentes, determinados por las leyes de mercado o cualquier otro procedimiento. En cambio, la habilitación física de desarrollos no controlados supone introducir la urbanización una vez avanzados los procesos de construcción de las edificaciones residenciales, así como otras edificaciones y construcciones precarias, con ciudadanos ya asentados y ocupando las primeras.
Es por ello que un anteproyecto de habilitación física de la UDU , no puede desarrollarse ni posee mayor significado sin que los pobladores de la Unidad lo asuman como su proyecto de futuro en materia del medio ambiente construido donde aspiran residir.
De allí se deduce que una parte fundamental de la metodología de elaboración de anteproyectos de habilitación física, la constituye la fase de promoción de la participación comunitaria, con el diagnóstico de las organizaciones comunitarias existentes y su inducción incluso formal para el empoderamiento. Ello les permitiría actuar como administradores delegados de fondos públicos para dirigir y controlar la habilitación de su hábitat. Se trata de realizar las actividades Socio-comunitarias previas a la legalización de la delegación de la gerencia y administración del proyecto a la comunidad por parte del Estado.
Así figura en la metodología del anteproyecto que hemos descrito en este capítulo, tanto en la participación de representantes de las comunidades en los jurados de concursos de ideas sobre el anteproyecto, como en la colaboración de los pobladores para el desarrollo del análisis de sitio, su papel para la selección de la opción del trazado y, sobre todo en su participación en la constitución, calificación y legalización de las organizaciones comunitarias más apropiadas, o en la adaptación de las preexistentes, para realizar la autogestión de la habilitación física, actuando en su carácter de asociaciones comunitarias privadas sin fines de lucro y con personalidad jurídica, como administradoras delegadas de recursos públicos adscritos presupuestariamente a las instituciones u organismos del Estado a las que corresponda promover la habilitación.
De lo contrario se repetirá, seguramente, la práctica característica del Estado en el desarrollo residencial no controlado, en la que uno de sus organismos invade un sector a través de un contratista para realizar una obra de una campaña política personal, partidista o, en el mejor de los casos, solicitada por supuestos representantes comunales. El contratista ejecutará, como quiera o pueda, lo establecido en un listado de partidas y magnitudes de obra o, a lo sumo, en un precario proyecto desconocido por los usuarios y aislado de cualquier referencia a la zona de desarrollos residenciales no controlados considerada en su conjunto, que no ha sido objeto de proyecto alguno, ni se enmarca dentro de ninguna planificación de las obras requeridas por el total de los desarrollos residenciales no controlados de esa ciudad. La obra, y más frecuentemente el sector de obra, completada con grandes dificultades y sorteando los escollos característicos de la administración pública, quedará en la zona, sin registrarla ni entregarla a la comunidad, que la asumirá como una dádiva, sin ningún compromiso en su operación, conservación, mantenimiento o control, urbano o de construcción. El aviso que acredita al organismo público, o más frecuentemente, al funcionario público de turno que lo preside, desaparecerá, y con él la relación de ese organismo y sus funcionarios con su obra. Y de allí hasta la siguiente obra, o a donde alcancen los recursos y la voluntad, o la necesidad electoral. La sumatoria de tales acciones puntuales difícilmente puede conducir a una transformación estructural de la zona de desarrollo residencial no controlado y es imposible que sirva para cambiar profundamente la relación entre el Estado y los pobladores, convirtiendo a éstos en sujeto activo y protagónico del desarrollo de su hábitat.
Precisamente, la metodología de AMHABITAT fue desarrollada con el propósito expreso de superar actuaciones gubernamentales como la descrita.
En capítulos anteriores y en apartados precedentes de este mismo capítulo, se han referido elementos de incipiente participación y apoderamiento comunitario del proceso de habilitación física del hábitat donde esas comunidades residen.
Se mencionó la consulta de los distintos tipos de planes de ordenamiento urbanístico, no sólo con el público en general, sino con los residentes y afectados cuando esos planes comprendan previsiones de habilitación física estructural de los desarrollos donde residen.
También se mencionó en relación a la participación en el jurado de los concursos de los representantes de las comunidades organizadas, calificados en el doble sentido de representar realmente a los pobladores de la UDU , y de haber, cuando menos, asistido al curso de ampliación profesional correspondiente.
Se trata de formas posibles de iniciar el proceso de participación comunitaria, de apropiación comunitaria de las prescripciones técnicas de habilitación física y de apoderamiento comunitario del desarrollo de la habilitación física donde esas comunidades residen.
Otras técnicas descritas con anterioridad sólo pueden realizarse con la entusiasta participación de los pobladores del desarrollo residencial, como el pre-catastro de las edificaciones (con el uso, tipo de construcción, altura, accesos, número de viviendas y familias en cada edificación, y de edificaciones en cada parcela), propio del Análisis de Sitio y a realizar mediante visitas al sitio. Incluso el pre-catastro menos preciso de la muestra de Unidades necesaria para elaborar un Plan Sectorial o los Planes Especiales, requiere la aquiescencia y participación de los residentes. Igualmente y por definición, se requiere una amplia participación comunitaria para tomar la decisión definitiva y legítima entre opciones de trazado para el desarrollo urbanístico de la Unidad donde esas comunidades residen.
Asimismo, plantear la densificación de las Unidades existentes implica un complejo proceso de gestión bajo la égida de los pobladores, donde se funden, en la práctica, las dos políticas fundamentales de vivienda para pobladores urbanos de bajos ingresos: la habilitación física de desarrollos no controlados y las nuevas urbanizaciones y viviendas de desarrollo progresivo. Se trata de desarrollar una nueva urbanización dentro de una zona ocupada por barrios que van a permanecer. La forma técnica de hacerlo consiste en la subdivisión de las parcelas individuales ocupadas, para construir más de una vivienda en la original, combinada con el aprovechamiento de áreas libres, internas o perimetrales a la Unidad , para construir nuevos conjuntos de viviendas.
Como las nuevas viviendas no pueden considerarse totalmente dentro de los costos de urbanización a absorber por el sector público, deberá contemplarse la utilización de modalidades especiales de créditos individuales recuperables para los nuevos habitantes, apareciendo esta parte de las inversiones diferenciada dentro de las necesarias para la habilitación física.
La cuestión más importante es la tarea de negociar con familias a las que se propondrá construir viviendas adicionales en el terreno que hoy ocupan. La escasa práctica existente a este respecto indica que, para lograr el interés colectivo y particular en una mayor densificación, los créditos deberán otorgarse a los actuales residentes, de manera tal que puedan utilizar las nuevas viviendas para familiares o relacionados, venderlas o destinarlas al alquiler, en forma similar a lo que realmente ocurre en los procesos de densificación espontánea de zonas de desarrollos no controlados.
Los mencionados aspectos de la participación comunitaria, y los exigentes aspectos que la habilitación física requerirá para su consecución, no puede esperarse que broten espontáneamente de los pobladores, en la práctica, ciudadanos de segunda, con autoestima y expectativas limitadas.
La experiencia indica que, si la habilitación física se realiza adecuadamente y en gran escala, aspirando a completarse en un período razonable de tiempo, deberá inducirse el apoderamiento del proceso por las comunidades organizadas. Y aquí debe recordarse lo tratado en apartados anteriores, en relación a las orientaciones cualitativas y a las previsiones presupuestarias en los programas concretos de proyectos y obras de habilitación física, en materia de los proyectos socio-comunitarios y las realizaciones de ese tipo que forman parte inseparable de la habilitación física integral de la UDU , desde sus más tempranas fases.
En razón de que un fracaso en la habilitación física puede deberse más al desarrollo insuficiente de la participación comunitaria que a imperfecciones en técnicas de proyecto, se decía anteriormente y se repite aquí que deben considerarse con alta prioridad y en paralelo con el anteproyecto general de diseño urbano los estudios y proyectos socio-comunitarios que se refieran a: el diagnóstico comunitario y consulta del proyecto de red social de participación en la habilitación física; la primera fase de capacitación y conformación de esa red social; el ajuste de la estructuración de las organizaciones comunitarias preexistentes para la habilitación de la UDU con Gerencia Comunitaria Autogestionaria y otros importantes aspectos; la promoción, difusión y familiarización con el anteproyecto general de diseño urbano de habilitación; la redacción de documentos legales y legalización de las apropiadas Asociaciones Comunitarias Autogestionarias; y cualquier otro trabajo socio-comunitario que demande la promoción de la participación comunitaria y la primera fase de apoderamiento de la habilitación física por las comunidades organizadas.
Para que tales proyectos socio-comunitarios puedan elaborarse y realizarse se precisa recoger sus necesidades en las programaciones de proyectos y obras de habilitación física, así como el financiamiento de su elaboración y ejecución.
Estos estudios y proyectos socio-comunitarios ameritan cuidadosas ponderaciones cualitativas y cuantitativas del ambiente socio-comunitario en la UDU que vaya a habilitarse, basadas en un diagnóstico propio de la Unidad , realizado con base a encuestas y cualquier otro método pertinente, así como análisis sociales y políticos particulares y la utilización de métodos o técnicas especialmente concebidos, o trasplantados crítica y creativamente, de otros usos sociales al complejo proceso que representa la habilitación física.
En todo caso, las estimaciones de inversiones para la habilitación física de una UDU, empleando la metodología AMHABITAT, deberán incluir las referentes a la operación de una Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras socio-comunitarias, a la operación de los Servicios Administrativos Generales y los Gastos Administrativos de la Asociación Comunitaria a cargo de la Administración Delegada de la Habilitación Físicala Unidad.
En uno de los casos de la experiencia acumulada por AMHABITAT, se requirió de múltiples reuniones entre los proyectistas, los promotores de la habilitación y legítimos representantes comunitarios durante un año, para acordar los alcances técnicos y sociopolíticos del proyecto de habilitación física, la validez de los anteproyectos generales de diseño urbano de habilitación física, las propuestas metodológicas de la administración delegada de recursos públicos a las organizaciones comunitarias preexistentes y la reconstrucción o modificación de formas de organización y de estatutos a legalizar o reformar. Todo ello con el fin de ejercer eficientemente su derecho, hasta entonces no reconocido, de dirigir todo el proceso de habilitación física del hábitat donde residían y, posteriormente, realizar asambleas comunitarias y sectoriales que pudieron legitimar o transformar todas estas propuestas y formas de participación en algo real y sostenido por la mayoría de los pobladores de la UDU.
Debe tomarse en cuenta que en una sola UDU, las asambleas informativas abiertas pueden sobrepasar las dos docenas: para explicar los alcances técnicos y políticos de la habilitación física; para la promoción de la participación de la comunidad, dueña y beneficiaria del proyecto; para la promoción de formas de organización comunitaria capaces de gerenciar el proyecto a través del ejercicio de la Administración Delegada
Y otro tanto puede ocurrir con el número de talleres para la capacitación inicial de los asistentes y eventuales miembros de la organización comunitaria en materias como la administración delegada, la elaboración de Planes Detallados de Obras Físicas y Socio-comunitarias de Habilitación Física, o las técnicas básicas para la organización de reuniones y la documentación de decisiones (no obstante que ninguna capacitación formal o informal para el apoderamiento comunitario puede alcanzarse cabalmente sólo mediante asambleas, talleres o cursos). La verdadera participación sólo puede obtenerse mediante el entrenamiento en la práctica de los residentes organizados.
Además, deben realizarse asambleas de toma de decisiones, desde las sectoriales a la general, pudiendo sobrepasar también la docena, y más cuando tales asambleas puedan estar vinculadas a procesos eleccionarios de voceros comunitarios, a realizar de la manera más formal posible y con la participación de pobladores más amplia que pueda obtenerse. Considerando, asimismo, la dificultad derivada de que en las asambleas decisorias no deben participar los profesionales a cargo de los proyectos y, menos aún, los representantes de la administración pública, so pena que dirijan las reuniones y contaminen las decisiones comunitarias independientes.
Aunque estén muy bien organizadas, las comunidades necesitaran de apoyo técnico y profesional para lograr un proyecto de habilitación física de su hábitat, así como para ejercer la Administración Delegada de los recursos públicos. Por su parte, los profesionales y técnicos especializados que vayan a apoyar las labores de la organización comunitaria deben responder a los intereses de ésta y facilitar la interacción y la transferencia de experiencias y conocimiento.
Las relaciones entre los profesionales responsables de las técnicas de habilitación física y las comunidades organizadas no son fáciles y sí muy delicada. Desde el principio, los que van a permanecer, es decir, los pobladores y sus organizaciones comunitarias deben dominar en esa relación. Aunque los profesionales calificados en obras físicas o socio-comunitarias (y mientras más experimentados, peor) puedan influir desproporcionadamente en las decisiones relativas a la habilitación física de los desarrollos urbanos no controlados, es potestad de la organización comunitaria decidir independientemente la forma más conveniente de trabajar, por contrato o por asociación, con los profesionales que puedan apoyarla en las obras, así como decidir, en cualquier momento, si éstos profesionales deben retirarse o continúan trabajando para ella.
De lo anterior puede deducirse que la proyectación de actuaciones socio-comunitarias, y su realización con plena participación de los pobladores, resultan más difíciles que emprender las prácticas recomendables para elaborar un anteproyecto general de diseño urbano técnicamente apropiado. Pero deben realizarse necesariamente, si la habilitación física pretende superar los ejercicios teóricos o académicos mediante el apoderamiento de las organizaciones comunitarias. Aún así, un proceso como el aquí descrito se realizó en menos de un año, con un equipo relativamente pequeño de profesionales, técnicos y pobladores de desarrollos residenciales no controlados, para entonces integrantes de AMHABITAT, en más de 300 UDU distribuidas por toda Venezuela.
CAPÍTULO 6. ANTEPROYECTOS DE SECTORES DE OBRAS
En el anteproyecto general de habilitación física de la UDU se prescribirá la realización de varios conjuntos de construcciones y edificaciones, localizados en distintas partes de la Unidad. Y cuyo número varía entre 4 y 35, según la experiencia obtenida por AMHABITAT. Asimismo, como todo diseño urbano a nivel de anteproyecto a gran escala, el anteproyecto de habilitación física de la UDU (que en la Venezuela de 1993 tenían como promedio un área de 44 Has. y una población de 3.200 habitantes, con una importante desviación normal y un alto coeficiente de variación que hizo que los primeros 200 casos de habilitación física autogestionada tuvieran un promedio de 7.200 habitantes por UDU), contempla también la construcción de sistemas de obras distribuidas regularmente, homogéneamente o en redes de árbol, en toda el área ocupada por la UDU. En el caso de las infraestructuras de acueducto, de eléctricas y de cloacas, o de las escaleras y veredas públicas en Unidades ubicadas en terrenos con fuertes pendientes y de los espacios de dominio semi-privado de condominios conformados por grupos de residencias.
Un anteproyecto general de habilitación física sólo contempla, el trazado de la vialidad para vehículos automotores con sus obras de drenaje. Los trazados de la vialidad peatonal pública y semi-privada en condominios, característicos de Unidades o sectores de Unidades ubicados en terrenos con fuertes pendientes, así como los trazados de infraestructuras de otros drenajes, acueducto, cloacas, electrificación y alumbrado, ubicados en suelo de dominio público son esquemáticos, requiriendo, en muchos casos, de anteproyectos particulares, antes de pasar al nivel de proyectos de ingeniería de detalle. Otro tanto ocurre con los ramales terminales de las infraestructuras a localizarse en terrenos de dominio semi-privado en condominios, que apenas estarán definidos en el anteproyecto general de habilitación. Todos estos trazados comprenden obras locales de gran magnitud, que pueden, en una UDU mediana y de diseño relativamente complejo, alcanzar: 3 Km . de nueva vialidad pública vehicular, 4,5 Km . de la peatonal, 800 m . de otros drenajes, 8 Km . de acueducto, cloacas, electrificación y alumbrado en suelo de dominio público (a los que se suman, en un número de condominios entre 35 y 80, los ramales infraestructurales terminales, del orden de 110 m . como promedio por condominio en el caso de aguas blancas o de electrificación y alumbrado semi-privado, y casi vez y media esa cantidad en el caso de drenajes y aguas negras, como promedio por condominios peatonales situados en terrenos de fuertes pendientes). Evidentemente, en Unidades situadas en terrenos de pendientes moderadas o nulas, los condominios semi-privados con longitudes del orden de 100 a 120 m . tendrán acceso vehicular y los ramales terminales de todas las infraestructuras presentarán equivalente extensión.
También suelen prescribirse en el anteproyecto general de diseño urbano de habilitación física obras únicas o aisladas, distribuidas singularmente en las localizaciones que, por distintas causas, les correspondan en la Unidad. Porla Unidad.
Dadas estas características comunes de los anteproyectos generales, designamos como Sectores de Obras a los conjuntos heterogéneos de construcciones y edificaciones, compuestos por varias obras que ameritan proyectos particulares, o a las grandes partes en que puedan dividirse los sistemas de obras, usualmente también con distintas obras dentro de un mismo proyecto (que incluso, puede referirse a todo el sistema dentro de la Unidad y, excepcional pero deseablemente, a un sistema general aplicable en muchas Unidades). En los casos de Sectores de Obras, la dimensión y complejidad de lo que debe proyectarse amerita la elaboración de anteproyectos de conjunto, antes de desarrollar los proyectos de ingeniería de detalle. Por su parte, se designa Frente de Obras al sitio concreto donde se inicie una obra física de habilitación, y será tal hasta culminarla (equivalente al muy castellano “tajo”).
Es a la fase, o mejor, a las recurrentes fases de elaboración de los anteproyectos mencionados en el párrafo anterior, que se refiere este capítulo de la metodología AMHABITAT. Como en capítulos anteriores, obviaremos las consideraciones metodológicas referidas a prácticas profesionales habituales, concentrándonos en las orientaciones metodológicas de las actuaciones de habilitación física. Asimismo, como en el capítulo anterior, debemos hacer una breve mención de los aspectos relacionados con los procedimientos para la selección de equipos profesionales de diseño y con la elaboración de los anteproyectos técnicos, desarrollando los aspectos de la participación comunitaria en esta fase de la habilitación física (estos últimos más heterodoxos y menos comunes).
La estructuración en semi-trama del sistema metodológico AMHABITAT, hace que los distintos capítulos que la componen se relacionen en forma compleja y en una estructura de jerarquías entrecruzadas, y no en secuencias lineales de directa precedencia y derivación, como es típico de las estructuras denominadas arbóreas.
Así como se entrelazan complejamente los capítulos primero, tercero, quinto y décimo de la metodología, también la elaboración de anteproyectos de Sectores de Obras se entrelaza con la del anteproyecto general de diseño urbano, con la de proyectos de ingeniería de detalle e incluso, con los proyectos y ejecución de obras recurrentes y permanentes de habilitación física.
Se anotaba en el apartado correspondiente a los concursos de ideas de diseño urbano, que en sus programas conviene incluir la propuesta preliminar del que sería primer sector donde se ubicaría el primer frente de obra, si la idea de diseño urbano se desarrolla en anteproyecto completo. Asimismo se indico que al ganador del concurso le correspondería no sólo desarrollar el anteproyecto general de diseño urbano, sino también elaborar el anteproyecto del sector donde se iniciarían las obras, precisándose, además, el Frente de Obras donde esto ocurriría (tras la elaboración, por otros, del proyecto de ingeniería de detalle correspondiente). Tal Sector de Obra sería finalmente escogido por las comunidades residentes sobre la base de posibilidades técnicas definidas por la naturaleza del caso y considerando la propuesta inicial del proyectista, durante la interacción de éste con aquellas en el desarrollo del anteproyecto.
En esas condiciones, podía iniciarse el proyecto de ingeniería de detalle, usualmente a cargo de profesionales diferentes al diseñador urbano, antes que éste hubiese completado el anteproyecto general del primer sector de obra, permitiendo así a la organización comunitaria producir sin demora su primera obra como administradora delegada de recursos públicos. Todo en nombre de la solución urgente de problemas de habilitación física, de la eficiencia que requiere esta técnica social, y de superar la desconfianza de los pobladores en promesas y papeles.
Este complejo entrelazamiento es quien determinó incluir el apartado De la participación comunitaria en el capítulo anterior y el que determina la inclusión de los apartados De la organización comunitaria e Introducción a la administración delegada en el presente capítulo.
De los proyectos y obras socio-comunitarios para la habilitación física
Como se ha dicho, corresponde a las organizaciones comunitarias decidir entre Sectores de Obras donde pueda desarrollarse el primer Frente de Obras, de manera tal que el profesional responsable de la elaboración del Anteproyecto de habilitación física pueda desarrollar, simultáneamente, el anteproyecto de ese Sector de Obras.
Se debe subrayar que una propuesta de los proyectistas para el Primer Sector de Obras puede existir desde la formulación de la idea de diseño que concursó por el anteproyecto, en esa forma de asignación de la elaboración del anteproyecto general de habilitación física. En otras formas de asignación de anteproyectos para las UDU, como son los concursos de credenciales, las listas cortas o la asignación directa, también suele preverse que la elaboración del anteproyecto general contemple, asimismo, la elaboración del anteproyecto del primer Frente de Obras. Pero, en éstos casos la consulta a las comunidades organizadas para definir el primer Sector de Obras, puede realizarse en fases tempranas del análisis de sitio y del trazado general del anteproyecto, asociada a la consulta referente a opciones de trazado.
Como en esta última consulta, la experiencia acumulada indica que corresponde a los profesionales y funcionarios explicar las distintas opciones al mayor número de pobladores y organizaciones que la promoción socio-comunitaria pueda movilizar, pero es deseable, en aras del apoderamiento comunitario, que la decisión se tome de acuerdo a sus propias necesidades y prioridades, en procesos de asambleas independientes donde no intervengan ni proyectistas ni funcionarios (a lo sumo organizadas por los responsables de proyectos y obras socio-comunitarias para la habilitación física).
Se trata de establecer, en la práctica, la aprobación comunitaria de las decisiones referentes a la habilitación física del hábitat donde residen, en procesos que garanticen la máxima comunicación con todos los pobladores y la máxima participación consciente en las decisiones, todo ello documentado y registrado.
Un proceso similar deberá llevarse a cabo con los proyectistas seleccionados en concursos abiertos, aunque éstos hayan propuesto, cuando presentaron sus ideas, algún Sector de Obras para iniciar la habilitación física, o frecuentemente para demostrar sus habilidades de diseño.
La dinámica del proceso de habilitación física determina que, en muchas oportunidades, la necesidad de desarrollar una obra que estará o no comprendida en un futuro Sector de Obras del anteproyecto general, suele ser el origen de la relación de comunidades más o menos organizadas, con profesionales, funcionarios o instituciones, desembocando en la selección de la UDU para la habilitación física. Allí, si la petición comunitaria es técnicamente factible, la escogencia del primer Sector de Obras y del primer Frente de Obras precede al proceso de asignación del proyecto y a la selección de la UDU a ser habilitada.
La misma dinámica implica que, en el inicio del proceso de habilitación física puedan existir grupos muy motivados y movilizados, pero que frecuentemente residan en un sector de la UDU poco representativo del conjunto de pobladores donde va a emprenderse la habilitación. Si ése es el caso, o cuando el lapso de representación de los líderes haya vencido o sea insatisfactorio dentro del sector donde residen, las obras socio-comunitarias descritas en el capítulo quinto deben ejecutarse con la mayor y participación que pueda obtenerse. Este se refiere al anteproyecto general, desde el diagnóstico comunitario hasta los ajustes de la estructuración de las organizaciones existentes, que pueden comprender la asociación o federación de organizaciones de sectores de la UDU para alcanzar su escala a la inclusión estatutaria consciente y ampliamente validada de cláusulas que permitan a las organizaciones comunitarias emprender la administración delegada de estudios y proyectos con pocas obras al principio, pero suficientes para obras físicas estructurantes en el futuro inmediato. Y asimismo, por una amplia comprensión de los alcances de la habilitación física, de las características del anteproyecto general que se elabore con sus anteproyectos asociados y sus necesidades de proyectos detallados. También por la legitimación de líderes, voceros y representantes comunitarios y por una profunda comprensión de las responsabilidades a asumir por éstos y por cada miembro de la organización, cuando les corresponda actuar como administradores delegados de fondos públicos
Sin embargo, aún en los casos de Unidades donde la organización comunitaria posea las cualidades más apropiadas, la cobertura total de la Unidad y la más amplia legitimidad actualizada, deberá ajustarse en el inicio del proceso de habilitación física, a los requerimientos mínimos del novedoso apoderamiento implícito en la administración delegada de recursos públicos destinados a la habilitación. Ello requiere un exigente trabajo de promoción relativamente externa, aunque también pueda descansar parcialmente en cuadros comunitarios locales y en casos de comunidades que hayan avanzado en el proceso de habilitación autogestionada, prestándose luego a actuar como escuelas prácticas de las comunidades que se inician. Estos ajustes técnicos e ideológicos de las organizaciones comunitarias, que corresponden verdaderamente a proyectos y obras socio-comunitarias para la habilitación física, serán necesarios en tanto las prácticas sociales dominantes en los desarrollos no controlados consistan en la elaboración de peticiones a gobiernos solucionadores de problemas, mientras las organizaciones de la sociedad civil no pasan de hacer el pedido y esperar pasivamente que los complazcan o, a lo sumo, exigen u obtienen la formalización del derecho a observar y criticar las obras a cargo de un contratista cualquiera enviado por el organismo público competente. Como se ha firmando, revolucionar completamente esta conservadora práctica social requiere esfuerzos que conduzcan a otra ampliamente participativa, con apoderamiento efectivo de las comunidades organizadas, capaces de desarrollar por sí mismas la política pública de habilitación estructural e integral de su hábitat, actuando como administradores delegados de los recursos financieros del Estado para completar esa habilitación física.
Lo anterior justifica las actividades de difusión, de información y comunicación permanentes, de discusión sistemática, de capacitación y entrenamiento técnico, de formulación de propuestas, de decisiones colectivas continuamente validada, de selección amplia y participativa entre opciones, que deben mantenerse como método del trabajo socio-comunitario en las UDU a lo largo del proceso de su habilitación física.
Al inicio del proceso de habilitación física, la promoción e inducción del método de trabajo socio-comunitario en las colectividades serán muy intensas, hasta que se obtengan los primeros resultados tangibles en obras físicas y en capacidades autogestionarias y administrativas de la organización comunitaria. Usualmente, esto corresponderá a la ejecución de un primer Frente de Obras, mediante una eficiente administración delegada de recursos públicos, manejados con autonomía por la Organización Comunitaria Autogestionaria (OCA), en conocimiento y con el asentimiento de los pobladores de la Unidad.
Al cabo de un año, lapso aparentemente prolongado para realizar una parte pequeña de las obras previstas de habilitación física, la experiencia muestra que puede desarrollarse con gran productividad en el proceso, sólo limitada por infranqueables restricciones técnicas o por catástrofes imprevisibles. Así podrán acometerse cada año docenas de Frentes de Obras cuyos proyectos detallados, como los anteproyectos de los muchos Sectores de Obras se hayan realizado durante el período anterior, completándose también grandes y complejos Frentes de Obras iniciados en fase anterior.
La explosión de capacidades gerenciales comunitarias se deriva del aprendizaje en la práctica durante el primer período y demostrado fehacientemente a propios y extraños, incluyendo al organismo público que haya delegado la administración de recursos, y al conjunto de los habitantes de la UDU. Ellosla OCA , rompiendo barreras de escepticismo y desconfianza, y multiplicando las capacidades y la legitimidad de ésta para completar en breve lapso la habilitación física de la Unidad. Esto sólo puede ser realizarse cuando se mantenga un ininterrumpido flujo de fondos hacia el proyecto durante el tiempo estimado de ejecución.
Aunque los proyectos y las obras socio-comunitarias para la habilitación física van a desarrollarse en gran escala durante cualquiera de las fases en que se descomponga el tiempo de habilitación de la Unidad , evidentemente será el período inicial quien demande mayor promoción e inducción externa, hasta alcanzar la inercia para que la autogestión se reproduzca en escala cada vez más ampliada.
De la organización comunitaria
La asociación civil comunitaria organizada por los pobladores de una UDU, en caso de asumir la administración delegada de recursos públicos destinados a la habilitación física, debe cumplir algunos requisitos básicos, si se aspira a obtener buenos resultados en la ejecución del proyecto.
Como OCA de una habilitación física que compete a todos los pobladores de la UDU , debe ser validada por el mayor número de ellos, debe ser inclusiva y respetuosa de las diferentes ideologías y preferencias políticas y de cualquier otro tipo. Estas son naturales entre los residentes, que necesariamente comparten calles y espacios públicos, infraestructuras de servicios y servicios comunales, a cualificar y a multiplicar con la urbanización de la zona. No debe coartarse la participación de ningún poblador, más bien procurar la máxima participación, que es objetivo fundamental de esa OCA.
En esa organización se debe garantizar la representación, (preferiblemente proporcional a su cantidad de pobladores) de todos los sectores de desarrollo en que pueda descomponerse la UDU , compartiendo carencias de urbanización, fundamento para que todos tengan derecho a intervenir.
Resulta conveniente, también, que la OCA destinada a dirigir la habilitación física procure la mayor sinergia vecinal, vinculándose con otros grupos y organizaciones comunitarias que se desenvuelven en la zona con objetivos comunales propios. Sin embargo, esto no puede significar que el organismo adaptado para desarrollar la habilitación, sirva asimismo para enfrentar todos los problemas y las actividades de variada índole que atañen a la colectividad, desviación peligrosa por cuanto encargarse de gran número de tareas de distinta naturaleza suele conducir a que ninguna llegue a buen término. Y más si se confunde el trabajo de índole comunal a desarrollar para todos y por todos, con el trabajo político de cualquier fracción, por representativa de lo colectivo que sea.
Como la habilitación física autogestionada trata de procesos finitos, deseablemente a corto plazo, y no de eventos puntuales, la OCA debería incrementar progresivamente la participación comunitaria a lo largo del proceso, poniendo a funcionar mecanismos que garanticen la incorporación de los vecinos en actividades que superen el asambleismo y la designación de representantes.
La transparencia participativa requiere que la OCA promueva una y otra vez el consenso de los pobladores, a lo largo del tiempo que tome la habilitación física, en la medida que varíen las actuaciones concretas. Aún en el desarrollo de una actuación, convenida consensualmente en su origen, la organización debe difundir oportunamente información sobre su avance, a través de su propia red y de los otros medios o canales comunitarios que existan.
De hecho, en la medida que la OCA actúa como administradora delegada de fondos públicos, la información sobre su desempeño debe ser lo más abierta posible, además de obligatoria frente al organismo estatal que delega esos fondos y a la entidad pública que le corresponda promover y planificar el Programa de Habilitación.
No se trata sólo de informar, tener en cuenta las opiniones de la comunidad o acatar sus decisiones. La OCA debe capacitarse y capacitar al mayor número de pobladores en aquellas áreas que se requieran para asumir la administración delegada de la habilitación, así como para promover en la comunidad otras formas de participación, como microempresas y cooperativas de construcción, de trabajo socio-comunitario especializado, de administración y de servicios que se requieran.
Como cualquier entidad promotora pública o privada que vaya a acometer la construcción de obras, y más si pretende actuar como contratista general en éstas, la OCA debe contar con personal profesional y técnico calificado, adecuado al grado de avance y complejidad del desarrollo de la habilitación física.
La relación entre la comunidad organizada y los profesionales a su servicio debe estar claramente definida: tareas, responsabilidades, competencias, autonomía de decisión y grados de jerarquía frente a las instancias comunitarias de los profesionales y técnicos que la OCA emplee en el control del proyecto y construcción de obras, en el desarrollo de las obras socio-comunitarias para la habilitación y en la administración operativa de fondos.
En todo caso, los profesionales y técnicos externos que utilice la OCA deben responder a los intereses de ésta, facilitar la interacción con la comunidad y practicar la transferencia de experiencias y conocimiento a sus miembros. Es potestad de la organización decidir la forma más conveniente de trabajar (por contrato o por asociación) con los profesionales y técnicos que requiera para la dirección de proyectos y obras, así como para la dirección y supervisión de las tareas socio-comunitarias directamente relacionadas con la habilitación física de la UDU.
En todos los casos, los principios jerárquicos deben ser inamovibles: la dueña y beneficiaria del proyecto es la comunidad de la UDU , de la que la OCA es un medio necesario hasta completar la habilitación física; y los profesionales y técnicos especializados son, a su vez, necesarios a la OCA para desarrollar eficientemente esa habilitación. De allí se deduce que, en los casos de asociación entre la OCA y profesionales o técnicos externos a ella, es la OCA el único elemento permanente de esa asociación, pudiendo desincorporar a los profesionales y técnicos, pero no ser desincorporada por ellos. La OCA sólo puede ser apartada de la dirección del proceso de habilitación física en casos excepcionales, por decisión mayoritaria de la comunidad de la UDU. Sela OCA y todos los pobladores de la UDU , trabajando con fines de mejoramiento de la calidad del medio ambiente construido.
También la experiencia indica que, aunque la OCA pueda asociarse con profesionales y técnicos para proyectar y ejecutar las obras físicas y socio-comunitarias de habilitación, la relación con los empleados en la unidad técnica de administración que va a requerirse, deberá ser bajo la figura de contrato (dependiendo ellos de la OCA y sin participar en las decisiones de habilitación).
Hasta aquí se han prescrito orientaciones metodológicas generales para el desarrollo de las actividades de la OCA , a las que corresponde añadir los requisitos organizativos para constitución de ésta en administradora delegada de recursos públicos.
A diferencia de consejos, comités y grupos comunitarios que formen la base de la administración pública, compartiendo la personalidad jurídica de la República (o la de algún órgano centralizado, descentralizado o especial de esa administración pública), la clave de la habilitación física de desarrollos urbanos no controlados, es decir, la administración delegada requiere de la conformación de una figura jurídica que permita su ejercicio, transfiriendo responsabilidades de desarrollo de políticas públicas con los recursos necesarios, desde el Estado a la sociedad civil organizada. De allí que la OCA deba estar integrada por personas naturales de la UDU , asociadas voluntariamente, constituyéndose formalmente en organización comunitaria sin fines de lucro: figura de derecho privado con personalidad jurídica propia.
Independientemente de sus variantes, la organización comunitaria debe definir claramente sus objetivos (generales y específicos) referidos a la realización de la habilitación física de la UDU donde se constituya.
Los Estatutos Sociales de la OCA deben definir los requisitos y el mecanismo para incorporarse o desincorporarse como miembro activo de ésta y para participar en las distintas instancias de la organización. Asimismo, los mecanismos de elección de delegados, voceros, representantes o gerentes comunitarios, con los tiempos y condiciones de renovación de sus mandatos. Igualmente, las causas y formas para la expulsión de un miembro activo o la revocación de mandatos. La organización debe garantizar la legitimidad de la actuación de sus instancias, delegaciones, designaciones, representaciones o vocerías y, por ende, debe contemplar mecanismos ágiles para su remoción en los casos necesarios.
• Comités por sectores que garanticen permanente comunicación bidireccional entre los habitantes de los sectores no controlados que conforman la UDU y sus instancias de organización comunitaria.
• Asambleas sectoriales periódicas donde se informe del proyecto y su desarrollo a la mayor cantidad posible de residentes en los sectores, atendiendo sus observaciones y críticas y, donde los miembros activos de los comités locales de la organización tomen las decisiones que competan particularmente a la habilitación física en ese sector, elijan los vecinos que trabajarán en las tareas propias de la organización que allí se desarrolle, o postulen ante la Asamblea General los candidatos para representar al sector en la Junta Directiva.
• Asamblea General de todos los miembros activos, autoridad máxima de la OCA , que elige la Junta Directiva y otras autoridades, voceros o representantes de ésta, y toma las decisiones relativas a la habilitación física de la UDU en su conjunto, así como las que afecten a más de un sector de los que la conforman.
• La Junta Directiva de la OCA , que ejerce el control del proyecto decidido por la Asamblea General como propio de la OCA para un período determinado, hasta las próximas decisiones de habilitación física.
• La Gerencia Comunitaria , a través de la cual la OCA y su Junta Directiva llevan la ejecución diaria, directa y recurrente de la habilitación física; los vecinos que integren esta gerencia tendrán alta dedicación horaria a sus tareas y percibirán por ello los honorarios adecuados.
Los Estatutos Sociales de la OCA deben definir el alcance de la participación de cada instancia comunitaria en la administración delegada, así como las responsabilidades funcionales, operativas y legales de todos los miembros activos, de las instancias operativas como la gerencia comunitaria, de la junta directiva, de las asambleas sectoriales y de la asamblea general. En principio, todos los miembros de la OCA , individualmente y colectivamente, deben responder en el grado que les corresponda, por los recursos públicos destinados en administración delegada para la habilitación física de la Unidad.
Cada miembro de la organización suscribirá la aceptación de sus responsabilidades administrativas en una carta-compromiso y procurará suscribir todas las actas que registren las decisiones colectivas referentes a los convenios y contratos para la habilitación física.
Además de las presentaciones, reuniones, discusiones, deliberaciones y elecciones que requiera la constitución de una OCA con las características arriba descritas, deberán prepararse, firmarse y registrarse los documentos que recojan sus resultados: proyecto y obra socio-comunitaria de habilitación física por excelencia.
Introducción a la administración delegada
Delegar en comunidades organizadas la administración de importantes recursos públicos no es práctica habitual de las instituciones gubernamentales. Considérese que la inversión total a realizar en cualquier UDU promedio de Venezuela, sólo para obras locales, puede estimarse en 6.666.667 dólares estadounidenses del año 2000.
En estas condiciones, se requerirá no sólo una actitud proactiva del Estado y una legislación general adecuada, sino un conjunto de documentos específicos y formalmente notariados que regulen los casos concretos de administración delegada de recursos durante la habilitación física de los desarrollos urbanos no controlados de un país o, eventualmente, de una circunscripción político-administrativa que comprenda parte de una ciudad o a toda ella.
A grandes rasgos, estos documentos comprenden aquellos del régimen de fideicomiso de inversión en instituciones financieras públicas o privadas donde se depositen los ingentes fondos públicos que garanticen la cobertura del proceso de habilitación física en toda su extensión a mediano plazo. Es frecuente que esos fideicomisos de Inversión puedan referirse, también, a fondos necesarios para otros programas públicos de vivienda.
En otra escala, los documentos incluirán un Convenio Interinstitucional Marco, que prescriba la relación y las obligaciones específicas entre el organismo público fideicomitente (pudiendo disponer de los recursos del fideicomiso de inversión, usualmente el de mayor nivel en la planificación y dirección de la política de vivienda que incluya la habilitación física de desarrollos urbanos no controlados), con la institución fideicomisaria de la inversión y el organismo público presupuestariamente beneficiario que delegue en OCA la administración de los recursos. Para ilustrar la escala de convenios de este tipo, baste mencionar el realizado para la administración delegada de fondos en las actividades del primer año y medio de habilitación física de cuatro UDU de Venezuela, montante a más de 29 millones de dólares estadounidenses al cambio oficial de 2004.
Ya en ese documento deben mencionarse de las organizaciones comunitarias que van a recibir las delegaciones de ejecución y el monto total de recursos previstos para el conjunto de procesos de habilitación física que se realicen, si es posible con la distribución del ese monto total entre los procesos de habilitación de cada UDU (que en todos los casos, aparecerá en documento anexo al Convenio Interinstitucional Marco, con la estimación de costos totales para la Unidad derivadas de los documentos del Anteproyecto General de Diseño Urbano de Habilitación Física cada Unidad y en Planes Detallados de Obras Físicas y Socio-comunitarias correspondientes al primer lapso anual de la habilitación física).
En perfeccionamientos posteriores del Convenio Marco Interinstitucional se añadirán los subsiguientes Planes Detallados, que integraran el Plan Maestro de Obras Físicas y Socio-comunitarias de Habilitación Física para cada UDU.
Aunque no les corresponde suscribir el Convenio Interinstitucional Marco, es conveniente que las OCA involucradas en la administración delegada, hayan participado en su elaboración y reciban copias legalizadas del documento final, así como cartas de compromiso del organismo público beneficiario (que se obliga a delegarles la administración de recursos, con el aval de la institución pública a cargo de la planificación y dirección de la política de vivienda que incluya la habilitación física de desarrollos urbanos no controlados).
Otros documentos fundamentales, cuya base son los Planes Detallados de Obras Físicas y Socio-comunitarias, con sus presupuestos desglosados por proyectos y obras concretas y los flujos de caja de recursos para realizarlos, son los Convenios de Administración Delegada, a suscribir notariadamente entre el organismo público beneficiario que se obliga a delegar la administración de recursos y la OCA que recibe el mandato de administración delegada.
Estos convenios deben describir detalladamente: el objeto de la administración delegada, las normativas y documentos de referencia, el Plan Detallado de Obras Físicas y Socio-comunitarias en sus partes integrantes, los trabajos y responsabilidades a cumplir por la OCA , la forma de vinculación de ésta con las Direcciones Técnicas Profesionales de Proyectos y Obras Físicas, y de Proyectos y Obras Socio-comunitarias, el derecho de la OCA a contratar con la normativa que lo regula, la obligación del organismo público de abrir un fideicomiso de administración de los fondos con la OCA como beneficiaria por el monto total de los recursos cuya administración vaya a delegarse más otros gastos del fideicomitente y del fiduciario (usualmente un banco comercial privado seleccionado de mutuo acuerdo), el compromiso del Organismo público de ordenar las transferencias del fideicomiso a la cuenta de la OCA (una vez cumplidos los requisitos que en el mismo convenio se prescriben con precisión), el destino de los rendimientos y excedentes del fideicomiso de administración, los tipos de modificaciones presupuestarias y los mecanismos para efectuarlas, la forma de seguimiento y control que podrá practicar el organismo público delegante, de los informes y de la imposibilidad de cesión del convenio por parte de la OCA.
Además, el Convenio de Administración Delegada contendrá un reglamento de operación, donde se detallarán con precisión los compromisos y formas de actuación de cada parte involucrada en ésta administración, incluyendo las instancias técnicas propias de la OCA y las correspondientes a los representantes del organismo público que delega los recursos.
Otro documento para la administración delegada de recursos públicos es el contrato notariado del Fideicomiso de Administración basado en el Plan Detallado de Obras Físicas y Socio-comunitarias (con su presupuesto estimado desglosado por proyectos y obras concretas, y su flujo de caja) entre: la institución fiduciaria del Fideicomiso de Inversión que nutrirá regularmente con fondos al de Administración; el organismo público que delega y fideicomitente, cuyos gastos relacionados al proyecto serán administrados por él y cubiertos por ese mismo Fideicomiso; la institución financiera fiduciaria de administración (con un mínimo porcentaje de remuneración); y la OCA beneficiaria. En él se establecerá que la primera y la tercera no poseen atribución alguna de inspección de la habilitación física a realizarse.
Como puede deducirse de lo anterior, el mandato de administración delegada de recursos públicos para la habilitación física que recibirá la OCA (aunque suponga un convenimiento genérico con la institución que delega, referente a la habilitación física de la Unidad , con sus costos y durante el plazo necesario para realizarla) no implica la transferencia de todos los recursos de una sola vez. Por el contrario, éstos se dividirán en desembolsos correspondientes a los distintos períodos, usualmente anuales, en que pueda descomponerse la habilitación física de la UDU , de acuerdo a lo establecido en Planes Detallados de Proyectos y Obras, Físicas y Socio-comunitarias. Para iniciar la habilitación física autogestionada por administración delegada, así como para la firma notariada de los documentos mencionados anteriormente, es suficiente el Plan Detallado de Proyectos y Obras a ejecutar en el primer período, con las estimaciones de costos al nivel de desagregación para ese tipo de planes y con el flujo dinámico previsto para los fondos.
Del Plan Detallado de Ejecución de Proyectos y Obras Físicas y Socio-comunitarias
El Plan Detallado de Ejecución de Proyectos y Obras Físicas y Socio-comunitarias en cada período es el instrumento guía para el ejercicio de la administración delegada de los recursos por parte de la OCA , y figura en los principales convenios mencionados en el apartado anterior. Asimismo, constituye parte sustantiva de las ampliaciones documentales estatutarias de la OCA y de las Cartas Compromiso individuales de cada uno de sus miembros activos, así como de los documentos de asociación o contrato de la OCA con sus direcciones técnicas profesionales.
Este Plan comprende varias partes genéricas: Estudios, Anteproyectos y Proyectos; Ejecución de Obras Físicas, incluyendo la supervisión por sus proyectistas y, si fuera el caso, la adquisición de terrenos o bienhechurías; Ejecución de Obras Socio-comunitarias para la habilitación física; Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras Físicas; Oficina Local de Asistencia Técnica; Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Obras Socio-comunitarias; Servicios Administrativos Generales y Gastos Administrativos de la OCA ; Impuestos Indirectos. Estas partes, sumadas, arrojan la Inversión Total
Cada una de las tres primeras partes genéricas se divide en partidas globales, algunas comunes en, prácticamente, toda etapa de habilitación física como “Ejecución del Plan Permanente de Participación y Desarrollo de Conciencia Comunitaria”, “Redacción y Publicación de Documentos de Licitación y Concursos Abiertos de Credenciales” o “Redacción y Legalización de Documentos de Contratación”, pertenecientes a la parte de Ejecución de Obras Socio-comunitarias para la habilitación física; o “Elaboración del Plan Detallado de Proyectos y Obras Físicas y Socio-comunitarias Correspondiente a la Próxima Etapa
Otras partidas globales, específicas de la etapa y de los vicisitudes de habilitación física de la UDU , descompondrán esas tres primeras partes genéricas: como “Elaboración del Anteproyecto de un Sector de Obras”, “Elaboración del Proyecto de ingeniería de detalle para una obra”, “Elaboración del Proyecto Técnico de Ordenanza de Utilización del Suelo”, “Estudio Geológico-Geotécnico del Deslizamiento en un Sector” y “Proyecto de Distribuidora Comunitaria de Materiales de Construcción” (en la parte de Estudios, Anteproyectos y Proyectos); “construcción completa del preescolar de 400 m2 y del parque infantil de 2.000 m2 que integran el Sector de Obras tal”, con “Supervisión de Obras por los Proyectistas del Sector de Obras que comprende la Casa Comunalla Cancha de Futbolito”, “Construcción, en Dos Frentes de Obras, de 2890 m2 de los Primeros 300 m . de una calle” “Finalización del un Frente de Obras (como los empotramientos individuales al sistema público de cloacas) en un Sector de Obras” (en la parte de Ejecución de Obras Físicas); o “Primera Fase de Implantación de Sistemas de Control, Administración y Mantenimiento de Equipamientos Comunales”, “Asistencia Técnica para la Contratación Dirigidala OCA en la Operación del Sistema de Registro y Control Administrativo Empleado para la Administración Delegadala Gestión de Riesgos a fin de reducir la Vulnerabilidad Hidrológicala Zona Equis
Al inicio de la habilitación física, los Planes Detallados suelen destinar una proporción mayor del presupuesto a la parte de estudios y proyectos, que la que le corresponderá en planes sucesivos (aunque el número de proyectos se mantenga e, incluso, se incremente sustantivamente, ya que aumentará la capacidad de ejecución de obras de la OCA ). Las propias gerencias profesionales y comunitarias pueden duplicarse, triplicarse y más, cuando se contemplen múltiples Frentes de Obras en Sectores de Obras dispersos por la UDU.
Para efectos del registro de los costos de habilitación física, es conveniente que el Plan Detallado de Ejecución de Proyectos y Obras Físicas y Socio-comunitarias para la primera etapa incluya las partidas globales que hayan sido realizadas antes de recibir la OCA la primera transferencia de fondos como Beneficiaria del Fideicomiso de Administración (hayan sido financiadas por el organismo público ejecutor presupuestario y fideicomitente, por el organismo rector de la política pública de habilitación física de desarrollos urbanos no controlados o por cualquier otro). Sin embargo, los costos de estas partidas no entrarán en la sumatoria del total a administrar por delegación de la OCA.
Dentro de estos costos siempre figurarán los destinados a la promoción profesional y comunitaria (inicio del programa autogestionado de habilitación física), con la asistencia técnica externa hasta la formulación del primer Plan Detallado de Ejecución de Proyectos y Obras Físicas y Socio-comunitarias. Esto sería llevado a cabo por profesionales, técnicos y pobladores escogidos de esa UDU (u otra que haya avanzado en la habilitación física autogestionada), todos entrenados especialmente para ello. Podrán pertenecer a la institución rectora de la política pública de habilitación física o trabajar como consultores por administración delegada de los recursos necesarios para esa promoción inicial y asistencia técnica. Excepcionalmente, podrían ser personal (o depender, por contrato de consultoría o por convenio de administración delegada), del organismo público ejecutor presupuestario que vaya a delegar en la OCA la administración de recursos para la habilitación física, pero sólo cuando haya acumulado experiencias exitosas en este tipo de funciones. El gasto que demandan estos trabajos puede estimarse desde 7.200 dólares estadounidenses de 2004 por cada UDU promedio, en una primera fase, hasta 22.800 en la asistencia técnica siguiente, durante el primer año del proceso de habilitación física autogestionado por la OCA.
De manera similar, deberían incorporarse en los Planes Detallados y en el Plan Maestro de Ejecución de Proyectos y Obras Físicas y Socio-comunitarias que ellos componen, proyectos y obras de habilitación física que se hayan ejecutado en el mismo período de habilitación en la UDU , por administración comunitaria delegada o por otro tipo de administración privada o pública, con fondos de un origen diferente a los asignados en administración delegada por el organismo público.
Los Planes Detallados de Obras Físicas y Socio-comunitarias para un determinado período de habilitación, evidentemente, sólo pueden ser formulados por las OCA responsables de la administración delegada, con base a criterios que recomienden los profesionales y técnicos que allí trabajen. Implican decisiones sobre el Sector de Obras a desarrollar, en anteproyecto, proyectos de ingeniería de detalle o ejecución del Frente de Obra o los Frentes de Obra que comprenda. También decide, prescribe y ordena las actividades socio-comunitarias que deben ejecutarse para el mismo período con estimaciones de inversiones y flujos de caja. Asimismo, como el conjunto de gastos de gerencia, dirección y administración de que asumirá la habilitación física de la Unidad en el mismo lapso de tiempo.
Por iniciativa de los Comités Locales, de la Gerencia Comunitaria o de la Junta Directivala OCA , estas decisiones deberán discutirse en Asambleas Sectoriales de la OCA , organizadas por los Comités Sectoriales, para se aprobados en Asamblea General de la asociación comunitaria. Se documentará y registrará todo el proceso para fines de la transparencia y el control de la administración delegada autogestionaria.
Desde el inicio, la comunidad ha venido involucrándose en el proceso de habilitación física, apropiándose del anteproyecto general y conociendo el conjunto de obras físicas que este propone. En estas condiciones, todos los afectados por la habilitación pueden actuar como pares en la decisión de las obras a acometer en el próximo período de autogestión.
Usualmente, la Dirección Técnicala OCA , que contrate su elaboración) un plano de gran formato, donde se resalten las obras físicas superestructurales que comprende la habilitación y que contenga (a la manera de globos de viñeta), las descripciones sumarias de estas obras y las de infraestructura, con sus magnitudes y costos estimados. Esta graficación del Plan Maestro de Proyectos y Obras Físicas se mantendrá visible en el local donde operen la Gerencia Comunitariala Unidad Técnica de Administración y los Profesionales Contralores del organismo público que delega los fondos, con copia en la Oficina de Asistencia Técnica que opere en locales separados.
El original, o copias especiales de ese Plano General, se trasladará a los sectores de la Unidad en ocasión de las Asambleas Sectoriales o, mejor aún, se imprimirá en formatos mayores y en material resistente a la intemperie, para colocarlo en espacios públicos importantes de los distintos sectores y en cada Sector de Obras del tipo conjuntos heterogéneos de construcciones y edificaciones, así como en cada Frente de Obras en ejecución. Incluso, formatos aún mayores y planos adaptados pueden emplearse como grandes vallas publicitarias de la habilitación física de la UDU. Grandes planos de la misma naturaleza, o más detallados, pueden realizarse en la medida que se culmine la elaboración de los anteproyectos de Sectores de Obras.
Se emplee o no la técnica de elaborar planos que resuman gráficamente todas las obras físicas de habilitación, su contenido deberá ser difundido ampliamente en la comunidad de la UDU , y mantenerse actualizado, como obra socio-comunitaria obligatoria en la habilitación física por autogestión de desarrollos residenciales no controlados.
De la selección de equipos profesionales
Cuando la primera obra no haya constituido el inicio del programa de habilitación física, el proyecto de ingeniería de detalle para el primer Frente de Obras, así como los anteproyectos de los Sectores de Obras donde estén esos Frentes, deberán ser determinados por la comunidad organizada, a quién corresponderá la adjudicación de contratos de anteproyectos, proyectos, supervisión y construcción de obras.
Para entonces, los pobladores deberán estar plenamente facultados para ello, con una OCA asociada o contratante de su Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Obras, operando de pleno derecho como una Agencia de Desarrollo de Habilitación Física de la UDU , financiada por el Estado con fondos cuya administración le haya sido delegada por instituciones del Poder Público. Es decir, ya se habrá construido la obra fundamental de habilitación física de un desarrollo residencial no controlado, de acuerdo a la metodología AMHABITAT: el propio medio social de producción.
Como se aspira a llevar a cabo la habilitación física con la mayor eficiencia y transparencia en el manejo de fondos públicos, esas características deben marcar las contrataciones de la OCA.
La propia contratación, u otra forma de asociación con la Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras Físicas, la Oficina Local de Asistencia Técnica y la Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Obras Socio-comunitarias, así como la contratación del personal de los Servicios Administrativos Generales (es decir, de los recursos profesionales y técnicos para que la OCA pueda asumir en administración delegada la habilitación física), debiera haberse realizado con perfiles descriptivos y especificaciones de las funciones, dedicaciones y remuneraciones, en concursos abiertos de credenciales, con precisos públicos baremos de evaluación.
Por otra parte, los anteproyectos de Sectores de Obras, prescritos en sus lineamientos de implantación y volumetría en el Anteproyecto General de habilitación física de la UDU (diferentes al que comience a desarrollarse como parte del contrato del consultor profesional que lo elaboró), deberían someterse a concurso abierto de ideas con el programa y los otros lineamientos establecidos en el Anteproyecto General. Estos concursos de ideas deben realizarse en forma similar a la indicada para el anteproyecto general en el capítulo anterior.
Las razones para concursar ideas de diseño de Sectores de Obras son las mismas que determinan la realización del concurso para el anteproyecto general y que pueden reafirmarse con una consideración propia del urbanismo contemporáneo de avanzada.
Los ciudadanos que emplean medios de transporte público, utilizan sus equipamientos locales y disfrutan de los espacios públicos son, principalmente, aquellos residentes en desarrollos no controlados. Su nivel de ingreso les impide poseer grandes espacios privados que los liberen de la necesidad de contar con espacios semi-privados, semi-públicos y públicos. Esas limitaciones hacen que estos ciudadanos merezcan espacios públicos y semipúblicos con la máxima calidad. Y, también, infraestructuras que puedan prestarles servicios continua y eficientemente.
Si la tradición del diseño muestra que la búsqueda de la calidad en los proyectos puede encontrarse mediante convocatorias de concursos, debería utilizarse para anteproyectos de conjuntos de viviendas, de equipamientos y de espacios públicos a construirse en una UDU, así como para el desarrollo de los sistemas de infraestructuras.
De los anteproyectos particulares
Como para una obra de paisajismo, diseño urbano, ingeniería y arquitectura, la elaboración de anteproyectos de Sectores de Obras de habilitación física consiste en el delineamiento de las obras que los integran, de tal manera de definir la forma y cualidades del objeto diseñado, así como el costo y los beneficios alcanzables. Los anteproyectos de un Sector de Obras permiten orientar y coordinar las acciones de habilitación física allí.
Tal anteproyecto incluye la idea del conjunto de obras que integren el Sector, las condiciones y características superficiales del lugar donde se llevará a efecto el proyecto, la distribución general de equipamiento y obras de infraestructura, la recomendación del tipo de equipos y de estructuras a emplear, las recomendaciones para los tipos de materiales, los procesos y procedimientos constructivos particulares, los planos esquemáticos de la obra a escalas apropiadas y en número suficiente para la comprensión de la solución, una memoria descriptiva con magnitudes de las obras, una estimación del costo de éstas y, eventualmente, las recomendaciones particulares para la continuación de las etapas subsiguientes de proyecto y construcción.
A partir de esos documentos, una competente Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Obras Físicas debería ser capaz de determinar, cuantitativa y cualitativamente, los Frentes de Obras a emprender simultánea o escalonadamente, en los distintos Sectores de Obras.
Con las técnicas habituales de descomposición de construcciones y el conocimiento pericial de la división del trabajo en los campos de la ingeniería, arquitectura y profesiones afines, esa Dirección Técnica podrá preparar una propuesta razonada de los proyectos de detalle a elaborar, para consideración de la Gerencia Comunitariala OCA.
Allí, de acuerdo a lo propuesto, (en el sentido de estar contemplado en el Plan Detallado de Obras Físicas y Socio-comunitarias en ejecución o ser incluido en próximos), la Junta Directivala OCA.
CAPÍTULO 7. proyectos de ingeniería de detalle
En el presente capítulo, se obvian las consideraciones metodológicas referidas a prácticas profesionales habituales, concentrándose en aquellas propias de la habilitación física. Se plantean aspectos relacionados con la selección y coordinación de equipos profesionales de diseño, la elaboración de los proyectos técnicos, y la participación comunitaria en esta fase de la habilitación física.
Los primeros proyectos de ingeniería de detalle de Frentes de Obras deben desarrollarse en paralelo con las fases finales de los anteproyectos de Sectores de Obras y del anteproyecto general de habilitación física de la UDU , de manera tal que pueda iniciarse la ejecución de obras desde las etapas más tempranas del proceso. Ello de acuerdo a los deseos de los organismos públicos responsables y, más a la importancia de realizaciones tangibles para cimentar la confianza de las comunidades en el programa de habilitación física.
De los proyectos de construcción de obras y la selección de diseñadores
Como en cualquier otros casos, los proyectos de ingeniería de detalle de habilitación física consisten en la preparación del conjunto de documentos que definen una obra, de tal forma que un profesional distinto al autor pueda dirigir y ejecutar los trabajos correspondientes a la obra.
La elaboración de proyectos de obras implica estudios: los técnicos, como perforaciones y análisis de mecánica de suelos, o cálculos especializados, así como estudios administrativos y económicos para adoptar determinada solución; el análisis y escogencia de materiales a emplear y equipos a ser instalados en la obra; la proposición del programa de trabajo para la ejecución de las obras, con aprovechamiento óptimo de los recursos disponible; la preparación de especificaciones técnicas para documentos de licitación ; y la elaboración de planos detallados para la construcción.
Un proyecto de ingeniería de detalle habitualmente se concreta en una memoria descriptiva de la solución adoptada, los cálculos efectuados para sustentarla, los planos detallados para construir, las especificaciones de componentes de obra, los cómputos métricos de partidas normalizadas de ejecución de obras y el presupuesto-programa estimado para su ejecución.
Con este tipo de elementos técnicos, el equipo de la Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras Físicas, adscrito a la Gerencia Comunitaria
Y ello porque la OCA , a través de sus instancias administrativas y técnicas, va a asumir tareas características de un contratista general de obras, pero sin fines de lucro y para el beneficio colectivo: contratar procesos y partes de las obras, suministrando componentes y materiales en algunos casos; asumir otras partes contratando directamente mano de obra y empleando maquinarias, equipos, herramientas, componentes y materiales que se procure ella misma; y coordinando toda la ejecución. Así, se practica la Gerencia Integral de Proyecto que definen las normas de ejercicio profesional.
A través de sus instancias, ya esa OCA ha asumido labores propias de los empresarios promotores de construcción, sólo que actuando en interés colectivo, cuando: gestiona la obtención de recursos y conviene las obligaciones que esto acarrea; ocupa los terrenos; contrata estudios, anteproyectos y proyectos; escoge profesionales y representantes de los usuarios del producto para constituirse en contratista general; y se relaciona con los usuarios del producto “habilitación física” que promueve (en este caso, con el conjunto de pobladores de la UDU ).
Con cada proyecto de ingeniería de detalle, las partidas genéricas de la obra a proyectar se transformarán en detalladas partidas de cómputos de obra, con sus costos unitarios asociados, es decir, en presupuestos de ejecución de la obra.
En el camino de fortalecimiento de las capacidades comunitarias para la dirección de la ejecución de obras por administración delegada, la dirección profesional de proyectos y ejecución de obras que la OCA contrate debería ser capaz (con el asentimiento de la Junta directiva de la OCA para la que trabaje), de transformar los proyectos de detalle no sólo en instrumentos de programación y control de obras, sino en obras en realización, única realidad incontrovertible de todo el proceso de habilitación física.
Una dirección profesional competente puede construir modelos virtuales tridimensionales de las obras, asociados cibernéticamente con partidas normalizadas de construcción agrupadas por especializaciones de producción particularmente contratables, a partir de proyectos de ingeniería de detalle de las obras que contemplen los anteproyectos de sectores de obras incluidos en el anteproyecto general de la UDU , y contemplados en el Plan Detallado de Proyectos y Obras Físicas en ejecución. Otro tanto puede hacer, en modelos de algoritmos de ejecución virtual, la dirección profesional de obras socio-comunitarias al servicio de la Gerencia Comunitariala OCA.
Esos modelos virtuales de ejecución de proyectos y obras físicas y socio-comunitarias, pueden estar vinculados al sistema de registro y control administrativo de su ejecución que vaya a emplear la OCA en su administración delegada, como forma muy avanzada de interrelación entre el mundo de las intenciones planificadas y el de las realizaciones.
En formas como éstas, se completaría la cadena de instrumentos de control de gestión de habilitación física de las zonas integradas por desarrollos residenciales no controlados. Instrumentos que descienden desde Planes Urbanos Sectoriales o Especiales de habilitación física, con sus programas de actuaciones urbanísticas prefigurados en macropartidas, hasta los elementos específicos que componen cada obra, pudiendo retroalimentarse a partir de las actuaciones autogestionadas por las comunidades organizadas. Así se recomponen las prescripciones generales de actuaciones urbanísticas, transformadas en realidades tangibles ejecutadas.
Las orientaciones metodológicas de las contrataciones de proyectos de ingeniería de detalle de obras físicas se limitan a cumplir con los principios generales anteriormente establecidos: transparencia interna y externa en la asignación, e igualdad de oportunidades, sobre bases objetivas, para los prestadores de servicios de consultoría de ingeniería, arquitectura y profesiones afines que puedan interesarse en el proceso de habilitación física.
Muchas veces, los proyectos de detalle estarán asociados a los equipos que elaborarán los anteproyectos de las obras. Pero, en casos de proyectos de obras que requieran especializaciones, es recomendable utilizar concursos de credenciales bien instrumentados por la OCA , a partir de claras definiciones del objeto del proyecto de detalle y de los honorarios contemplados para remunerar su elaboración.
Tales procedimientos ampliarán enormemente el campo de actuación a los profesionales y técnicos especializados de la sociedad, abierto inicialmente con la elaboración de planes de ordenación urbanística, con los concursos de ideas de anteproyectos de diseño urbano, con los concursos de ideas para anteproyectos de sectores de obras, y con las contrataciones para la elaboración de éstos y para las direcciones profesionales de proyectos y obras en múltiples casos de habilitación física de desarrollos urbanos residenciales no controlados.
CAPÍTULO 8. Ejecución de obras mayores de habilitación física.
Este capítulo contemplará orientaciones metodológicas para los tipos de contrataciones de obras, el sistema de registro y control administrativo de las obras, y los profesionales y técnicos que deberán participar en la ejecución de éstas, con referencias a técnicas avanzadas de control de ejecución.
La naturaleza de las obras de habilitación física de la UDU , se presta a diversos tipos de contratación por la organización comunitaria: obras mayores o partes de obra a contratar con empresas poseedoras de grandes maquinarias y capacidades propias de ingeniería, por licitación pública, consultas de listas de precios y otras formas de asignación (con o sin procura de insumos por la gerencia comunitaria de la OCA ); obras a realizar por administración directa de la gerencia comunitaria; y obras a contratar por la modalidad de contratación asistida con empresas comunitarias de fuerza laboral directa, sin capacidades propias de ingeniería.
Cada tipo de contratación de obras deberá aplicarse en los casos, reglamentados en el convenio de administración delegada con el organismo público ejecutor del presupuesto asignado en administración delegada a la OCA. Este capítulo se referirá, fundamentalmente, al primer tipo de contrataciones mencionado, aunque los aspectos generales valen para todos.
La promoción y difusión de los avances en la habilitación física, incluye, en primerísimo lugar, la información de la OCA a sus miembros y a los residentes en la UDU acerca de las contrataciones y avances en los trabajos de obras físicas y socio-comunitarias que realicen de acuerdo a lo convenido.
En esta exhaustiva descripción de las orientaciones derivadas de la práctica de AMHABITAT, sólo restaría mencionar las correspondientes a obras socio-comunitarias muy especializadas como: la participación en la cogestión de equipamientos comunitarios, la selección y organización de las familias beneficiarias de las viviendas de sustitución, o la conformación de condominios y la capacitación para su administración y mantenimiento.
En la ejecución de obras mayores de habilitación física, los cómputos de obras y las estimaciones presupuestarias derivadas (desde los programas de proyectos y obras prescritos en Planes Sectoriales y Especiales de habilitación física, pasando por los Planes Detallados de Obras Físicas y Socio-comunitarias, por los anteproyectos generales de diseño urbano y por los anteproyectos particulares de Sectores de Obras, hasta los Proyectos Detallados de Obras) se afinarán al límite de previsión y se estructurarán en partidas de contratación distribuidas en tiempos de ejecución: primero, para la asignación y el control del progreso de avance de la obra y, finalmente ejecutadas, en el registro definitivo de las inversiones destinadas a la habilitación física de la Unidad de Diseño Urbano.
Del Sistema de Registro y Control Administrativo
Las OCA a cargo de la habilitación física asumen tareas propias de cualquier agencia de desarrollo, ejecutando los complejos presupuestos prescritos en un Plan Maestro de Obras Físicas y Sociales.
El control efectivo de los recursos, así como el registro permanente del avance de lo prescrito en esos Planes, en términos de recursos financieros y de desarrollo de múltiples obras materiales e inmateriales, requiere, sin duda, de los apropiados instrumentos administrativos. Con esos fines, ha de instrumentarse un sistema de registro y control administrativo de proyectos y obras que puedan manejar las organizaciones comunitarias a las que se deleguen recursos públicos de habilitación física.
El manejo de cantidades elevadas de dinero es una cuestión socialmente delicada, particularmente, entre pobladores de escasos recursos económicos. En estas condiciones, la OCA debe realizar una fuerte campaña de capacitación de sus miembros y de la comunidad residente en la UDU en aspectos de sistemas avanzados para la Administración Delegadala Junta Directiva , de la Gerencia Comunitaria y de otras instancias operativas.
Por otra parte, construir ciudad para una proporción equivalente o superior a la mitad de sus habitantes y política nacional, la habilitación física para medio país requiere, al menos, dos niveles de control y seguimiento en tiempo real de las actuaciones urbanísticas que en esa política se efectúen. Por una parte, el control detallado de los casos por el Organismo Público Ejecutor Presupuestario que haya transferido recursos en administración delegada a las comunidades organizadas. Por la otra, el seguimiento a nivel de ejecución de lo planificado para todos los casos de habilitación física de desarrollos urbanos no controlados, por el Ente Público Nacional planificador y rector de la política.
El necesario control y seguimiento de los procesos de habilitación física por parte de los organismos públicos, implica que el sistema de registro y control de proyectos y obras empleado por las Organizaciones Comunitarias Autogestionarias pueda, también, reportar a las instituciones públicas responsables de la habilitación física, con los grados de agregación de información pertinentes.
El instrumento técnico para alcanzar simultáneamente los objetivos arriba planteados sería un sistema con tres componentes, similar al que ha desarrollado AMHABITAT para la administración pública venezolana de habilitación física y otros programas de vivienda con administración delegada de recursos públicos a comunidades organizadas.
El Sistema de Registro y Control Administrativo de Actuaciones de Habilitación Física debe estar basado en el Plan Detallado de Obras Físicas y Socio-comunitarias y en el Convenio de Administración Delegada que vincula a cada OCA con las entidades públicas responsables de la política de habilitación física. Un programa computacional especialmente diseñado para operar este sistema, debe comprender un Componente de Registro y Control Administrativo de Proyectos y Obras (para uso de las OCA), un Componente de Control de Gestión (para uso del organismo público responsable por los fondos delegados) y un Componente de Control del Desarrollo del Programa (para uso de la institución pública rectora y planificadora), reportando el primer componente de forma automática y en tiempo real, a través de la red informática, a los otros componentes del sistema.
El Componente de Registro y Control Administrativo de Proyectos y Obras facilita el diario manejo contable de las operaciones presupuestarias (físicas y financieras en sitio), de acuerdo al máximo grado de precisión con que se maneje el Plan Detallado de Obras Físicas y Socio-comunitarias, y su presupuesto. Otros documentos de apoyo al sistema administrativo serían: el Contrato de Administración Delegada, el Reglamento de la Gerencia Comunitaria de Administración Delegada, el Contrato de Fideicomiso de Administración, los Estatutos de la OCA , y el Manual de Operación del Sistema de Registro y Control Administrativo.
Este componente debe ser un instrumento de fácil manejo e interpretación, que facilite la evaluación oportuna para la toma de decisiones interna y el seguimiento de las consiguientes actuaciones por los organismos públicos externos. Sus registros deben fundamentarse en pautas contables utilizadas comúnmente. Puede ser manejado por un técnico administrativo y, preferiblemente, por un contador o administrador con poco entrenamiento, cumpliendo las normativas de los procedimientos administrativos para el funcionamiento del sistema y en el Manual de Operación del Sistema de Registro y Control Administrativo.
Los registros del Componente de Registro y Control Administrativo de Proyectos y Obras siguen una secuencia lógica, a medida que se van desarrollando los trabajos y su correspondiente contratación, de manera de conformar diariamente la historia de la ejecución presupuestaria. Los registros básicos serían: Identificación de la UDU , la OCA , el Sector de Obras y Frente de Obra; Plan de Obras Físicas y Socio-comunitarias y Presupuesto a ejecutar; Presupuestos de detalle; Ordenes de Trabajo; Registro de posibles contratistas; Registro de contratos otorgados; Registro de las cuentas bancarias; Ordenes de pago para los desembolsos del fideicomiso de administración; Ordenes de pago contra las cuentas bancarias; Registro de cheques emitidos; Registro de las retenciones contractuales y fiscales; Informe diario de la ejecución físico-presupuestaria y su disponibilidad; Informe del control de pagos, por contratistas y contratos; e Informe de la conciliación bancaria.
El Componente de Registro y Control Administrativo de Proyectos y Obras será operado conforme a pautas establecidas como las siguientes: se identifica a la comunidad responsable de la ejecución del proyecto, su ubicación y la cuenta bancaria previamente abierta por la OCA para este fin; el sistema se carga inicialmente con el presupuesto del proyecto aprobado y convenido a ejecutar, en el convenio de administración delegada firmado entre el ente ejecutor presupuestario y la comunidad organizada beneficiaria; el presupuesto no podrá ser modificado en ninguna de sus partidas salvo, excepcionalmente, en las sub-partidas de la misma partida; una vez cargado en el sistema el presupuesto asignado a cada actuación, se podrán generar las distintas órdenes de trabajo con sus órdenes de contrato, previamente aprobadas por la Junta Directiva de la OCA. Ademásla Junta Directiva , la cancelación de las valuaciones. Asimismo, todos los registros e informes forman parte del informe administrativo a entregar a los entes ejecutores para la rendición documental de cuentas y solicitudes de nuevos desembolsos.
El Componente de Control de Gestión del Sistema de Registro y Control Administrativo de Actuaciones de Habilitación Física, para el uso de los organismos que delegan los recursos, registra reportes básicos de ejecución física y financiera, integrados a un subsistema de alertas que indiquen posibles modificaciones inconsultas de los presupuestos convenidos.
La finalidad de este componente es mantener suficientemente informado, día a día, al organismo que delegue los fondos sobre en el desarrollo de los convenios que haya suscrito con comunidades organizadas, sin tener que procurar diariamente tal información. El Componente de Control de Gestión debe ser capaz de emitir alertas por variaciones significativas en la operación de los Componentes de Registro y Control Administrativo de Proyectos y Obras.
Este componente incluye la identificación de la comunidad que actúa como administradora delegada del organismo, la ubicación del proyecto en ejecución, el monto del convenio delegado, el registro del presupuesto en ejecución, módulos de reporte, un módulo de lectura de información y un módulo de alarma.
El Componente de Control del Desarrollo del Programa del Sistema de Registro y Control Administrativo de Actuaciones de Habilitación Física registra reportes sintéticos de ejecución física y financiera, para el uso de la institución pública rectora y planificadora del programa, fideicomitente del fideicomiso de inversión cuyos beneficiarios son organismos públicos ejecutores presupuestarios que, a su vez, delegan su administración en organizaciones comunitarias autogestionarias.
La finalidad de este componente es sustentar decisiones de planificación y evaluar el desempeño de los casos de habilitación física y de los organismos públicos ejecutores presupuestarios. Incluye la identificación del organismo ejecutor, la de la OCA y su UDU, así como las partidas de cada Plan Detallado de de Obras Físicas y Socio-comunitarias y su presupuesto.
El Componente de Control del Desarrollo del Programa incluye la identificación del organismo ejecutor del presupuesto, la de la comunidad que actúa como administradora delegada del organismo, la ubicación del proyecto en ejecución, el monto del convenio delegado con sus partidas en el Plan Detallado, siendo capaz de reportar la síntesis de los recursos asignados en el tiempo y de los avances en la ejecución física y financiera de obras, por partidas y consolidado.
El componente incluye módulos de consolidación de gastos y ejecución física del organismo público ejecutor de presupuesto, por divisiones político-administrativas locales, regionales y de toda la Nación. Igualmente
De los profesionales y técnicos comunitarios presentes en las obras
A pesar de la característica de los buenos proyectos de detalle, en los casos de habilitación física difícilmente puede cumplirse la teoría de la futilidad del proyectista en la realización de las obras: la naturaleza no controlada de los desarrollos hace que éstos se produzcan progresivamente de cualquier manera, sin dejar un registro adecuado de lo actuado. Como en cascos históricos urbanos, pueden aparecer sorpresas cuando se estén construyendo nuevas obras. Además, los desarrollos no controlados son característicos de ciudades en países con endebles estructuras productivas donde, en plazos muy cortos, pueden desaparecer o encarecerse desproporcionadamente insumos de construcción especificados en el proyecto de detalle, Ambas situaciones demandan modificaciones importantes de proyecto que deberían acordarse rápidamente con el proyectista original, de manera de evitar la desnaturalización de lo concebido. De allí que la supervisión del proyectista particular importancia en obras a ejecutarse en desarrollos no controlados.
Se entiende por Supervisión de Obras el servicio que realiza periódicamente, durante la ejecución de una obra, el profesional consultor que haya elaborado el proyecto detallado, de manera tal que (actuando en representación del promotor, comitente y propietario) cumpla con los objetivos de: hacer valer el criterio que se tuvo en la concepción misma de la obra; vigilar que ésta se realice de acuerdo con las mejores normas técnicas, según los documentos de proyecto; e interactuar con los profesionales a cargo de la inspección y la residencia de la obra para controlar los programas de trabajo y los costos de ella.
En cambio, inspección de obras es la actividad permanente requerida para garantizar que la ejecución de una obra se desarrolle con las mejores normas técnicas de trabajo, según los documentos correspondientes de proyecto y dentro de los costos del presupuesto de contratación. Cubre, además, el control efectuar para que la adquisición de materiales, equipos y servicios, se realice con la suficiente racionalidad y cumplimiento de las especificaciones técnicas pertinentes. La inspección de obras de habilitación física es potestad exclusiva de la OCA de cada UDU.
Para realizar la Inspección de Construcción de Obras en forma autogestionaría, la OCA debe emplear, por una parte, a su Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras Físicas y, por la otra, a Inspectores Comunitarios de las Obras, que reporten directamente a la Gerencia Comunitariala OCA (dependiendo sólo de ella).
En el capítulo precedente, se ha mencionado que una competente Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras Físicas pudo elaborar modelos virtuales tridimensionales de las obras, asociados cibernéticamente con especificaciones y cantidades en partidas normalizadas de construcción, agrupadas por especializaciones de producción sujetas a contratos particulares.
Este tipo de modelos son idóneos perfectos para alimentarse con los resultados de la inspección de obras, interrelacionándose, aguas arriba, con estaciones totales de medición topográfica y, aguas abajo, con un sistema de registro de avances de obra física integrado al componente de Registro y Control Administrativo de Proyectos y Obras del Sistema de Registro y Control Administrativo, que empleará la OCA en la administración delegada de la habilitación física.
Algo similar puede hacer, reportando grados de ejecución en los modelos de algoritmos de ejecución virtual de las obras que le corresponden, la dirección técnica profesional de obras socio-comunitarias al servicio de la Gerencia Comunitariala OCA.
Por su parte, los Inspectores Comunitarios de Obras pueden haber sido entrenados por la Dirección Técnica
Pero también estarán bien entrenados en los procedimientos de la administración delegada comunitaria por la Dirección Técnicala Gerencia Comunitaria de la OCA , con fondos asignados en el Plan Detallado de Ejecución de Proyectos y Obras Físicas y Socio-comunitarias, dentro de la parte genérica de Servicios Administrativos Generales y Gastos Administrativos de la OCA. Reportaránla Gerencia Comunitaria
A su vez, el ejecutor presupuestario y fideicomitente de los fondos en administración delegada participa en los proyectos y ejecución de obras físicas y, también, de las socio-comunitarias, con profesionales contralores contratados por él de manera directa y, exclusivamente, para la habilitación física de cada UDU, que deben permanecer constantemente en el sitio y tienen como funciones principales: aprobar los contratos de obras físicas y socio-comunitarias ya realizados por la OCA ; aprobar las valuaciones de obras físicas y socio-comunitarias ya tramitadas por la OCA ; analizar y conformar conjuntamente con la OCA las solicitudes de prórroga que presenten los contratistas en los casos que incrementen el Presupuesto original y afecten la cantidad o calidad de los trabajos; presentar al organismo público ejecutor del presupuesto y que delega los fondos, y lo contrata, un informe mensual impreso del avance de los trabajos; presentar observaciones escritas a la OCA sobre la marcha de los trabajos y recomendaciones para la posible optimización de los mismos; asistir a las reuniones de la OCA cuando ésta lo solicite o cuando lo haga el Profesional Contralor y sea aprobado por la OCA , para la buena marcha de los trabajos.
Por último, los contratistas de obras designarán sus correspondientes profesionales residentes para dirigir las acciones en cada obra de habilitación física.
Este concierto de profesionales es normal para grandes obras estructurantes, como obras civiles de distribuidores de tránsito articulados con autopistas regionales, estaciones terminales de transporte público de pasajeros (con decenas de miles de metros cuadrados de construcción) o grandes plazas. Igualmente, para extensos sistemas locales de vialidad vehicular o de infraestructuras y para modestas edificaciones y otras construcciones prescritas como obras locales por la cadena de anteproyecto general, anteproyecto particular y proyecto de detalle.
Evidentemente, esta conjunción profesional en cada obra significativa de habilitación física posibilita los mejores resultados cualitativos y cuantitativos en la ejecución de esas obras: indudable forma de reconocimiento del estatuto de igualdad para los ciudadanos que allí residen. Por otra parte, la utilización de numerosos profesionales en la habilitación física, y la abundante cantidad de procesos de este tipo, amplían considerablemente el campo de ejercicio profesional en la ciudad o país donde tales procesos se lleven a cabo.
CAPÍTULO 9. PROYECTOS Y Ejecución de obras RECURRENTES Y PERMANENTES de habilitación física.
En este capítulo de la metodología AMHABITAT se describen las distintas operaciones para los proyectos y la ejecución y mantenimiento de pequeñas obras, recurrentes y permanentes, de habilitación física de las zonas de desarrollos residenciales no controlados adelantados en la Oficina Local
Oficina Local de Asistencia Técnica (OLAT).
La elaboración progresiva del catastro de la zona, incluido en el Análisis de Sitio, supone el inicio de las operaciones de asistencia técnica de las oficinas locales que deben instalarse en la UDU , para desarrollar la habilitación física y apoyar los procesos de remodelaciones, ampliaciones o mejoras de las estructuras donde habitan los residentes. Los proyectos y obras, para residencias particulares no son de habilitación física o urbanización propiamente dicha, pero son de indudable importancia en el mejoramiento de las condiciones materiales de vida de los pobladores. Un programa, de atención a este tipo de procesos, debe caracterizar una adecuada política integral de vivienda y hábitat, como la que se desarrolló en Venezuela mientras la institución pública rectora y planificadora estuvo a cargo de profesionales de AMHABITAT.
Las Oficinas Locales de Asistencia Técnica (OLAT) que inicien actividades durante el proceso mayor de habilitación física de la UDU , financiadas con recursos del Plan Maestro de Obras Físicas y Socio-comunitarias de la Unidad , deberán ser contratadas por la comunidad organizada a través de la Gerencia Comunitaria , y estarán dirigidas por profesionales con experiencia en proyectos y administración de obras.
Actividades de la OLAT
En la OLAT pueden desarrollarse cuatro tipos de actividades básicas e interrelacionadas: las correspondientes al Análisis de Sitio y registro de documentación técnica, las de Proyectos, las de Construcción, y las Permanentes (de control urbano y de construcciones, de asistencia técnica al desarrollo progresivo, y de mantenimiento).
El primer tipo de actividades comprende tanto el relevamiento directo de información en sitio, (de acuerdo a las orientaciones del proyectista general), como el registro y la actualización de los resultados del Análisis de Sitio, que constituyen documentos básicos para el nivel más descentralizado o local de la Ingeniería Municipal.la Unidad.
Dentro del segundo tipo de actividades, se elaboran los proyectos menores y recurrentes indicados en las orientaciones para proyectos como propios del personal técnico de esa Oficina, con base a las recomendaciones del proyectista general. Como parte de los proyectos, supervisa su ejecución y registra la documentación correspondiente actualizada. En los casos de transferencia de propiedad, con los proyectos propios de la OLAT se registrarán los planos precisos de subdivisión del suelo y las monografías de identificación de lotes y parcelas, con sus construcciones, viviendas y ocupantes.
La asistencia técnica puede extenderse a proyectos de infraestructuras en áreas públicas bajo control municipal, a proyectos de edificaciones y otras obras de servicios comunales en áreas semi-públicas, y a proyectos de viviendas individuales o instalaciones en condominios en áreas de dominio privado y semi-privado. De acuerdo a los distintos casos, los alcances de cada proyecto incluirán los informes, planos, especificaciones, cálculos, cómputos métricos y otros documentos técnicos habituales, además de la preparación de documentos especiales y la asistencia en la tramitación financiera para las obras (desde elaboración de presupuestos hasta créditos individuales públicos o privados otorgados a las familias).
Dentro de los proyectos relativos a viviendas en condominio, que comprenden áreas privadas y semi-privadas, se encuentran los de redes de infraestructuras que incluyen: canales y otras obras de drenaje; sistemas semi-privados de aguas blancas con sus tomas individuales; colectores cloacales terminales y empotramientos; y reconstrucción de acometidas y tramos semi-privados de electrificación y alumbrado. Después, los de ingeniería preventiva y correctiva para casos graves de estabilización y saneamiento de viviendas, detectados en el pre-catastro de edificaciones realizado, precisamente, como primera actividad de la incipiente OLAT.
En las UDU cuyo programa determine la necesidad de pasar a dominio semi-privado parte de las áreas públicas existentes, sus obras pueden representar hasta el 20 % de la inversión total en obras locales de habilitación física, siendo imprescindibles para que el ordenamiento urbano y el saneamiento alcancen su pleno sentido, incluyendo a todas las viviendas. Son obras prácticamente privadas de: cierre de vías, reconstrucción o construcción de pavimentos para diferenciarlos de los de las áreas públicas, recolección de aguas de lluvia, empotramiento de aguas negras, toma de acueducto y acometida eléctrica. Dentro de algunas hipótesis, ello las hace susceptibles de financiamiento parcialmente recuperable, cobrándolas a los beneficiarios directos. En cualquier caso, a los organismos públicos puede corresponderles costear su ejecución, pero no su posterior posesión, mantenimiento o control, y deben realizarse para estructurar completamente los trazados y los sistemas de infraestructuras, permitir un microrrecuadre constructivo de parcelas que evite los perjuicios entre vecinos y, en las Unidades tipo FP, eliminar los efectos de las aguas en laderas de rocas blandas.
El proyecto y la realización de esas obras presentan particularidades tales como la simple especificación general de sus características en el anteproyecto, de manera tal que sean las OLAT quienes proyecten en sitio la solución concreta.
Tales proyectos pueden iniciarse desde las etapas tempranas del anteproyecto, cuando las distintas opciones de trazado compartan áreas en las que se mantendría, en lo fundamental, la estructura de construcciones existentes, y en las que no se detecte la necesidad de obras mayores de corrección de condiciones de drenaje, ni sean necesarias obras de ingeniería geotécnica correctiva. En estas áreas, se adelantará el pre-catastro (que se explicará con más detalle en el Capítulo 10 de estas orientaciones) y podrían iniciarse obras, incluyendo no solo las mencionadas, sino también proyectos de mobiliario urbano para condominios y de mejoramiento, ampliación y remodelación de viviendas existentes, estos últimos encargados y financiados parcialmente por las familias residentes. La realización de este último tipo de proyectos puede prolongarse mucho más que la de las obras prescritas en el anteproyecto de habilitación física, significando, en la práctica, el establecimiento de una ingeniería municipal a nivel local de la Unidad. Podría prolongarse indefinidamente al asociarse al control, mantenimiento y conservación urbana de la Unidad , cuando el cuerpo ejecutor que fuera la OCA se reduzca solo a la OLAT , en acuerdo comunitario con las autoridades locales.
Para proyectos de viviendas individuales, las técnicas recomendadas en la presente metodología corresponden a investigaciones y prácticas ampliamente desarrolladas como el diseño por parámetros: Por una parte, parámetros de preferencias sociales de los pobladores de desarrollos no controlados, en materias como áreas, tipos de espacios, tipología constructiva general, organización funcional, y orden de ampliación y consolidación de sus viviendas; por otra parte, parámetros de diseño específicos de asistencia técnica al desarrollo progresivo de estructuras existentes. Entre estos últimos: se hallan: procurar el mayor aprovechamiento del patrimonio ya construido; racionalizar las opciones de crecimiento y consolidación progresiva, de manera tal que cada inversión requerida produzca un efecto útil inmediato; mejorar la calidad espacial de la vivienda en cada una de las distintas etapas de crecimiento y de arreglo interno.
Por otra parte, correspondería al personal de la OLAT el desarrollo de los proyectos de microrrecuadre y amojonamiento de parcelas privadas y por condominios, muy vinculados a los de redes de infraestructuras, y a realizar cuando las tareas de habilitación física vayan a llevarse hasta el final (es decir, hasta el microrrecuadre documental que permita elaborar planos detallados de las parcelas individuales para las transferencias definitivas de propiedad a los ocupantes). En esos casos, deberán determinarse las poligonales de cada parcela, referidas a las principales, o de entorno, y a las secundarias, o de enlace, y registrarse documentalmente tal información para fundamentar el procedimiento legal de transferencia y amojonar los linderos en sitio.
El otro tipo de actividades desarrolladas por la OLAT corresponde a las de construcción. En ellas pueden incluirse la ejecución de obras por administración directa o delegada, y distintas variantes de inspección de obras, de supervisión de su ejecución y de auditorias técnicas sobre las contratadas.
En la inspección de obras por la Oficina , es muy conveniente emplear modelos virtuales tridimensionales asociados cibernéticamente con especificaciones y cantidades en partidas normalizadas de construcción, agrupadas por especializaciones de producción, como los que hubiera podido desarrollar la Dirección Técnica Profesional de Proyectos y Ejecución de Obras Físicas para la administración del resto de las obras de habilitación física. Ellos son adecuados para alimentarse con los resultados de la inspección de obras, interrelacionándose con estaciones totales de medición topográfica y con el sistema de registro de avances de obra física.
Durante el período que depende de la OCA , la OLAT dirige la ejecución de obras de acuerdo a las tomas de decisiones de la Gerencia Comunitaria y las familias residentes. Se trata del procedimiento de proyecto y construcción simultáneos, que conlleva la toma de decisiones oportunas y coordinadas con los que intervienen en la ejecución. Es un procedimiento que puede mantenerse para la fase final permanente de funcionamiento.
La técnica de proyecto y construcción simultáneos, descrita en su forma incipiente en el capítulo anterior de estas orientaciones, (cuando se anotaba que los consultores que hubiesen elaborado proyectos a nivel de ingeniería de detalle acompañaran la construcción de las obras proyectadas, para resolver situaciones imprevistas en sitio), llega a su perfección en los proyectos y obras a desarrollar por las OLAT, donde el proyecto puede elaborarse en sitio, supervisando la ejecución de las obras.
También, le suele corresponder a la OLAT la organización de cursos en obra para contratistas y trabajadores locales, así como el registro y calificación de contratistas locales para las distintas obras en la zona. La Oficina estará a menudo encargada de la parte técnica de la contratación, asistida en obras o partes de obras con empresas comunitarias de fuerza laboral directa, sin capacidades propias de ingeniería.
En la medida que las obras que se realicen bajo control de la OLAT correspondan al período que depende de la OCA , el procedimiento administrativo será el descrito en el capítulo anterior de estas orientaciones, para el Componente de Registro y Control Administrativo de Proyectos y Obras del Sistema de Registro y Control Administrativo de Actuaciones de Habilitación. Asimismo, la Oficina deberá preparar y presentar los informes que sobre la ejecución de las obras físicas le sean solicitados por la asociación comunitaria y su Gerencia Comunitaria, así como trabajar con Inspectores Comunitarios de Obras designados por esa gerencia.
Dentro del último tipo de actividades, corresponde a la OLAT el control urbano y de construcciones, la reparación y mantenimiento de áreas públicas y semi-públicas, y la asistencia técnica a la construcción progresiva en las áreas privadas de las viviendas. Estas actividades pueden desarrollarse desde la instalación de la Oficina , pero son actividades permanentes que continuarán una vez finalizadas las obras de habilitación urbana, cuando la OCA y los entes que financian y controlan la gestión de esas obras hayan cesado sus funciones.
Sobre las actividades de control urbano y de construcción, de reparación y de mantenimiento de áreas públicas y semi-públicas, debe apuntarse que, de acuerdo a la experiencia nacional e internacional, la introducción de un control adecuado en un medio por definición "no controlado" pasa necesariamente por la creación de mejores condiciones de urbanización, que son las que se debería preservar y mantener. Si en el proceso de habilitación física existe una participación real y activa de las comunidades involucradas, verdaderos "clientes" finales del proceso, aunada a una eficiente OLAT (que haya provisto soluciones reales a los problemas técnicos existentes), se darían las condiciones óptimas de confianza y reconocimiento de necesidades técnicas para poder desarrollar actividades de control urbano y de mantenimiento.
Por su parte, la asistencia técnica a la construcción progresiva en las áreas privadas de las viviendas se refiere a otro aspecto del control y de la "ingeniería municipal comunitaria" en sitio. En los desarrollos controlados cualquier construcción privada debe ser sometida a revisión por los organismos competentes y, al menos en Venezuela, esto significa engorrosos trámites para los proyectos. El mundo de la edificación privada en los desarrollos residenciales no controlados se ha mantenido al margen de este tipo de proyectos y procesos de revisión. Pero la edificación no proyectada formalmente ni controlada oficialmente, sobre todo en zonas densas, suele presentar importantes problemas referentes a su capacidad para enfrentar riesgos de sismo y a sus condiciones sanitarias mínimas. De manera tal que, en las Unidades más densas o con procesos de densificación más acelerados, la OLAT deberá cumplir actividades en los procesos privados de construcción progresiva de viviendas y en la revisión de las viviendas existentes. El reconocimiento de la comunidad residente a la capacidad técnica concentrada en la Oficina (obtenido en la ejecución de las obras de habilitación física, y, particularmente en las obras en áreas semi-privadas) es fundamental para intervenir en las áreas privadas. Estas se construyen con recursos propios de las familias, incluyendo créditos habitacionales o ayudas otorgados por el Estado. La factibilidad técnica de las obras financiadas con ellos debe certificarse profesionalmente por la OLAT , tal como se hizo incipientemente con créditos individuales para reparación y ampliación, enmarcados en la ley venezolana de política habitacional vigente hasta 2005. Pero las obras existentes, o con financiamientos de otro tipo, constituyen mayoría, y sobre ellas debe ejercerse similar asistencia sumaria. En estos casos resulta temerario esperar que se presente documentación profesional para su revisión, y menos que se soliciten inspecciones de todas las edificaciones existentes. La OLAT deberá llevar la iniciativa en las inspecciones para prescribir el tratamiento de los casos críticos y de las obras en curso. Estas delicadas funciones deben considerar tanto que las normas de construcción provienen de la ingeniería, y no lo contrario, como que el esfuerzo y los recursos concentrados en las construcciones privadas en barrios no deben incrementarse por efectos de gestiones burocráticas o de aplicación de normas impertinentes.
Organización y financiamiento de la OLAT
La forma de organización más eficiente para un servicio público como la OLAT es la constitución de un núcleo básico permanente de profesionales y técnicos, seleccionados por la comunidad mediante concursos abiertos de credenciales, que trabajan en el sitio equipados adecuadamente. El núcleo básico puede tener acceso a un Sistema Nacional o Municipal de Asistencia Técnica, que le prestan consultoras especializadas o, mejor aún, tiene posibilidades de contratar servicios profesionales especializados para tareas cuyo alcance excede momentáneamente la capacidad del núcleo. Una organización como ésta corresponde a la de una oficina privada eficiente y evita los riesgos de la burocratización, relacionando al máximo costos de operación con resultados concretos.
Para prestar asistencia técnica en forma permanente, la Oficina puede reducirse sustancialmente, representando al cuerpo de intereses de la comunidad residente y a las autoridades locales. En esta fase final deben emplearse recursos humanos técnicamente calificados, pero relativamente económicos, como los que se dispondrían si se utilizara un sistema de pasantías universitarias obligatorias de arquitectura e ingeniería o de institutos tecnológicos, similar al hoy frecuentemente empleado para egresados de las carreras médicas. O también estudiantes universitarios de diversas carreras prestando el Servicio Comunitario, que en el caso venezolano es actualmente obligatorio. Desde luego, también en el caso de la Oficina permanente, ella posee todos los documentos técnicos y administrativos sobre la UDU , registrados y actualizados desde la elaboración del Plan Sectorial, debiendo integrarse con otras oficinas similares y con oficinas de capacidad técnica mayor, hasta disponer de consultores altamente calificados. Sería equiparable al primer escalón de los servicios de salud, que van desde la medicatura rural ambulante hasta el hospital de especialidades.
La programación, especificación y previsión del financiamiento de las OLATs en su fase inicial proviene de los recursos contemplados en los Planes Detallados de Obras Físicas y Socio-comunitarias. En su fase permanente podría ser financiado por las autoridades locales para sus propios proyectos en sus costos básicos de operación, mientras que podría autofinanciarse para los proyectos de otras instituciones públicas y privadas que operen localmente, los de comunidades organizadas y los de miembros de la comunidad.
Se ha insistido mucho en los capítulos precedentes que en distintas fases de elaboración y ejecución de los anteproyectos y proyectos de las UDU y de los proyectos de los distintos Sectores y Frentes de Obras, las comunidades, como sus dueñas, gerencian y administran las obras y los recursos. Con más razón, en las obras menores o recurrentes, ellas participan activamente en todas las etapas y actividades que realiza la OLAT : desde su fase inicial de conformación, en los momentos más activos de la habilitación física, hasta la fase permanente.
CAPÍTULO 10 PROCESO DE RECONOCIMENTO DE LOS DERECHOS REALES DE PROPIEDAD
Está demostrado que la legalización de la ocupación informal traducida en la dotación de títulos de propiedad no es una condición imprescindible (con algunas variantes regionales) para adquirir u ocupar inmuebles en asentamientos informales. Sin embargo, la parte de la sociedad venezolana que vive en ellos está afectada por un sentimiento de inseguridad jurídica permanente. A pesar de ello se ha acostumbrado a sobrellevar la incertidumbre derivada del ordenamiento jurídico vigente, sustituyéndolo con un orden acomodado a sus propias formas de vida y organización. En la decisión de adquirir, invadir, ocupar o transar priman factores como la localización, la dotación de servicios, las vías de acceso, entre otros. Estos factores inciden directamente en el precio de la vivienda y el nivel de seguridad que ésta le aporta a su ocupante.
El proceso de titularización inmobiliaria asociado a la habilitación física es de reconocimiento y no de regularización, ya que esta última modalidad implicaría tácitamente la recomposición de un orden jurídico previamente quebrantado, lo que no es éticamente ni socialmente aplicable a la forma como se ha visto obligada a asentarse la mayoría de ciudadanos en desarrollos urbanos residenciales no controlados.
Desde hace más de veinte años, los planteamientos de vanguardia sobre el reconocimiento al derecho de propiedad sobre la tierra a los pobladores de desarrollos urbanos no controlados apuntan que la conformación final de parcelas individuales está indisolublemente asociada a la habilitación física del asentamiento. La habilitación permite determinar las zonas inhabitables por riesgos geológicos o hidráulicos, así como delimitar las áreas de suelos de dominio público, semi-público y semi-privado, precisando, tras los necesarios microrrecuadres, los límites de cada parcela individual. Y todo en un proceso de transferencia de propiedad que incluya previamente la Usucapión como modalidad de adquisición del terreno por sus ocupantes, o la regularización previa de la propiedad pública sobre la tierra de propiedad privada, o en los casos aplicables. También, se plantea que, al culminar el proceso de reconocimiento, la forma de propiedad de los residentes en desarrollos no controlados debe ser igual a la de los otros ciudadanos.
El proceso de reconocimiento de la propiedad en los desarrollos residenciales no controlados tiene un carácter integral que comprende un aspecto de ordenación urbanística y; otro aspecto, de orden institucional, referente a la existencia de un comercio jurídico lícito, según las Normas de Ordenación del país, que permita la formación de patrimonios familiares y el acceso al crédito a los habitantes de esos asentamientos. Esto constituye una de las formas más importantes de incorporación a la vida jurídica, de la cual están excluidos los habitantes de todas esas zonas de desarrollos residenciales no controlados. La exclusión impide que sus derechos puedan ser objeto de comercio, de acuerdo con las leyes, o que el sistema financiero pueda acudir en su ayuda.
El presente capítulo referido fundamentalmente al proceso de reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios en las zonas de desarrollos urbanos no controlados, comprende, por su propia naturaleza, y en primer lugar, los aspectos jurídicos. También, los aspectos técnicos y de participación comunitaria y familiar. Sus apartados incluyen las premisas para el reconocimiento, la titularización legal en ocupaciones de propiedad privada y pública, las formas preliminares de dotación de títulos y las formas definitivas de ésta.
Para superar la categoría de “letra muerta” que puede caracterizar a parte de la legislación de un país, la elaboración de proyectos de leyes de reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios en desarrollos residenciales no controlados, supone enfrentar tres categorías de dificultades: las que resultan directamente del fenómeno de la ocupación del espacio y, particularmente, del fenómeno urbano; las que provienen de la valoración de las tierras, es decir, las consecuencias económicas de las políticas de inversión inmobiliaria y de incorporación masiva de propiedades al mercado inmobiliario; y las que constituyen las consecuencias previsibles de la gestión por parte de la Administración Pública y los particulares, es decir, las relacionadas con la gobernabilidad, y la ejecución real y masiva de la ley.
Los instrumentos jurídicos para el reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios deben comprender: Disposiciones Generales con definiciones, incluyendo lo referente a la participación de la comunidad y al obligatorio apoyo del Estado; Presunciones Legales de Usucapión; Potestad de Reconocer y Declarar la Usucapión ; Procedimiento de Reconocimiento de Derechos; Organización Administrativa; Forma, Contenido y Efectos de los Actos Administrativos de Reconocimiento o Constitución de Derechos Reales Inmobiliarios; Pago de las Indemnizaciones Procedentes. Estos aspectos se preveían en el proyecto de Ley de Reconocimiento de los Derechos Reales Inmobiliarios en las Zonas de Barrios y Urbanizaciones Populares, elaborado en Venezuela tras una detallada investigación por un equipo jurídico de alto nivel a partir del año 2000, cuando la institución pública rectora y planificadora de la política de vivienda y hábitat estuvo a cargo de profesionales de AMHABITAT. Además, ellos supervisaron la elaboración conceptual del proyecto y fijaron sus lineamientos urbanísticos.
Ese proyecto de ley representó un instrumento legal de avanzada bajo la perspectiva del derecho social, en sus vertientes apegadas al derecho civil y al derecho administrativo, teniendo en cuenta toda la información del programa de habilitación de desarrollos residenciales no controlados.
El trabajo de investigación y producción asociado a la elaboración del instrumento jurídico debe incluir propuestas metodológicas instrumentales, hasta el nivel de aplicación a casos y documentos tipo; procedimientos generales; descripción de casos-tipo; formas de interacción con las organizaciones comunitarias; formas de determinación de la zona afecta al reconocimiento; modelos de Decretos Ejecutivos Presidenciales para proceder a la afectación en el reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios de los habitantes de la zona de desarrollos residenciales no controlados; modelos para la determinación de los beneficiarios del decreto de afectación; conformación del registro municipal de construcciones, como paso previo al reconocimiento definitivo; solicitudes de reconocimiento ante la autoridad administrativa, con modelos de solicitud (individuales y por condominios); ejemplos de aplicación del procedimiento a los solicitantes y de apertura del expediente administrativo; modelos de emplazamientos a los interesados y de boletas de citación; procedimientos de articulación probatoria; y formas de Resolución a emitir por la autoridad administrativa, con el Reconocimiento de Derechos Reales Inmobiliarios en cada caso individual, creadoras de los títulos de plena propiedad correspondientes.
Aunque esfuerzos de este tipo realizados en Venezuela no culminaron aplicándose en una masiva política de reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios en las zonas de barrios, sus resultados sirven de referencia para aquellos que puedan aplicarlos, en uno de los aspectos más importantes y delicados de la reivindicación del derecho popular a la vivienda
Premisas para el reconocimiento
En el caso de los asentamientos urbanos no controlados, el reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios constituye parte de un Programa Nacional de Habilitación Física de todas las Zonas de Desarrollos no controlados, que comprende la aplicación de instrumentos técnicos en múltiples escalas y, sobretodo, la potenciación inédita de las capacidades participativas de las comunidades organizadas para autogestionar el proceso de habilitación física, estructural e integral, de sus asentamientos, con la asistencia necesaria por parte del Estado en todos sus niveles. Esta autogestión asistida deberá, aplicarse también, en el proceso de reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios.
Para iniciar el proceso de reconocimiento de los derechos de propiedad sólo será necesaria la fase inicial de la habilitación física. El proceso de regularización de la tenencia de la tierra no tiene que ser el último paso o etapa del proceso de habilitación. Pero tiene que existir una relación entre la intervención física y la titulación, y no pueden concebirse de manera disociada.
Sin embargo, la política de habilitación física debe ser masiva y en gran escala. De realizarse procesos aislados de reconocimiento de la propiedad, que carezcan de base para su incorporación al orden general urbano, se están creando islotes permanentes de excepción y se mantiene dividida la sociedad en una constituida regularmente y otra que nunca llega a alcanzar un nivel de vida aceptable en su asentamiento. Por otra parte, adelantar el proceso de reconocimiento de la propiedad sin un esquema de anteproyecto urbano que defina, en forma general, la localización de los diferentes usos, podría añadir un problema de expropiación de parcelas privadas para las obras de carácter público.
Otra premisa fundamental para una política de reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios en desarrollos residenciales no controlados son las reformas legales. Ya en el primer capítulo de estas orientaciones metodológica, se hizo referencia al marco constitucional. Pero éste no resulta suficiente sin otros instrumentos legales: se requiere crear formas novedosas que afronten el importante problema del reconocimiento de los derechos de propiedad.
Proporcionar seguridad en la tenencia de la tierra requiere posibilitar la adquisición no especulativa del suelo, para que disminuya la desigualdad en su apropiación, mejore el entorno físico y social de los asentamientos precarios y en consecuencia, se logre la legalización de la ocupación de la tierra y de las construcciones. Este objetivo no se alcanzará sin una consciente reforma legal que fundamente los procedimientos creadores de certeza legal o de nuevos derechos destinados a complementar las leyes que regulen la Vivienda y la Política Habitacional , poniendo al habitante de los desarrollos residenciales no controlados en condiciones de lograr el inicio, tramitación y terminación de los procedimientos que actualmente se encuentran fuera de su alcance.
Las premisas plantean una ley que regule la Política Habitacional , incluyendo programas de habilitación física de desarrollos urbanos residenciales no controlados, prescribiendo que estos atenderán, el reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios de sus pobladores. Esta ley puede, también, prescribir la elaboración de otra especial, donde serán establecidos los procedimientos y modalidades de reconocimiento de los derechos, adquisición de la propiedad y utilización de las tierras públicas y privadas ocupadas por los habitantes de los asentamientos residenciales no controlados.
En el marco de una Política Nacional de Vivienda para el mediano plazo, puede aplicarse una ley de reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios en desarrollos residenciales no controlados. Sin embargo, ésta debe concebirse como los instrumentos anteriores, para aplicarse en formas más complejas que las secuencias de precedencia lineal directa. Si la sociedad reconoce, como deuda acumulada, el derecho a la plena propiedad inmobiliaria de los pobladores de esos asentamientos, la ley podrá aplicarse masivamente en todo el territorio nacional, otorgando títulos provisionales con derechos especiales.
Reconocimiento de derechos reales inmobiliarios en tierras privadas y públicas
Una ley de reconocimiento de derechos reales inmobiliarios en asentamientos no controlados debe hacer amplio y liberal uso de la Usucapión , redefinida legalmente (por ejemplo, reduciendo el plazo de ocupación a 5 años continuos por modificaciones del código civil) y adaptada a la situación concreta de esos asentamientos. Igualmente, de la expropiación de terrenos de propiedad privada por causa de utilidad pública o social, manifiesta en la permanencia del asentamiento y pagadera fraccionadamente a través de la cancelación parcial, mediante la emisión de bonos de deuda pública de aceptación obligatoria y con garantía suficiente.
Entre las modalidades para abordar el derecho a la propiedad, la más importante es el reconocimiento masivo de la Usucapión. Se refiere a aquella modalidad de adquisición de la propiedad que está en el Código Civil venezolano siguiendo la tradición romanista. Consiste en el sistema de adquirir la propiedad mediante la posesión legítima por un tiempo determinado y prolongado.
Una mejora es reducir el plazo de ocupación a cinco años continuos, creando una norma especial respecto al Código Civil para sectores determinados de ocupación masiva.
Se trata de facilitar la Usucapión mediante el auxilio de presunciones legales para facilitar la prueba de inicio y continuidades en la posesión legitima sobre ocupaciones irregulares masivas en los territorios de los desarrollos no controlados. Y además la mejora de los procedimientos para la declaratoria de esa Usucapión. En este aspecto, dejando a salvo las facultades de los jueces, debe preverse la facilidad y menor onerosidad por procedimientos administrativos.
Se hace necesario instaurar un procedimiento especial, temporal o de excepción, que no debe ser permanente. La idea es crear un puente de incorporación de toda la población excluida de los beneficios de la sociedad urbana, que podría llegar a tardar pocos años en la forma preliminar de reconocimiento de derechos, pero 25 en darle forma definitiva a todos los casos, con la culminación de la habilitación física en escala nacional.
En cuanto a las presunciones en materia posesoria, para facilitar su prueba, el artículo 779 del Código Civil menciona lo siguiente: “que el poseedor actual que pruebe haber poseído en un tiempo anterior, se presume haber poseído durante el tiempo intermedio salvo prueba en contrario”.
En el caso de los asentamientos masivos antiguos, se puede probar la fecha de su inicio pero no el inicio y continuidad para cada uno de los actuales ocupantes. Las nuevas presunciones tienden a subsanar esas dificultades, permitiéndole al poseedor que tiene actualmente la ocupación del terreno y las bienhechurías, el favor de la prueba a partir de la creación del asentamiento.
Lo expuesto del artículo 779 se complementa con lo del artículo 781, que dice que todo sucesor a título particular puede unir a su propia posesión la de su causante, es decir, la que la precede, para invocar sus efectos y gozar de ellos.
En el caso de las tierras públicas, el problema es más complejo y no parece conveniente facilitar el mecanismo de la prescripción adquisitiva. Debe llevarse a cabo una reforma consciente de las leyes orgánicas de la hacienda pública nacional y municipal. Ellas contienen normas tradicionales limitativas de la Usucapión sobre bienes inmuebles del Estado, con el objeto de preservar el patrimonio colectivo. Se considera conveniente que dentro de los programas de habilitación se utilicen las tierras públicas a través de mecanismos de dotación de tierras, bien sea en propiedad, en usufructo o en arrendamiento.
Dadas las particulares condiciones de la reconstrucción de la institucionalidad en Venezuela, la ley de reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios en desarrollos residenciales no controlados que allí se propuso, consideraba tanto el papel de los Decretos Presidenciales que pudiesen declarar las Zonas de Reconocimiento de Derechos Reales Inmobiliarios, como la creación de una Autoridad Administrativa (dependencia del Ministerio de Infraestructura de entonces, que hoy sería del de Vivienda y Hábitat), así como la coordinación con los Municipios (particularmente en el registro de posesiones, que es de su plena atribución) y con las comunidades organizadas autónomamente con personalidad jurídica propia, base fundamental del carácter participativo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aún hoy vigente.
Formas preliminares de dotación de títulos
En el caso de la propiedad colectiva, resulta importante considerar la propiedad comunitaria contenida en la Constitución Italianala UDU o para los condominios.
Como el proceso de habilitación puede tardar varios años, deben plantearse soluciones para esa “larga provisionalidad”. Se plantea el inicio del reconocimiento de derechos sin esperar la culminación del proceso técnico de habilitación. Esto conduce a la necesidad de flexibilizar el procedimiento administrativo de reconocimiento de derechos y de crear formas jurídicas adecuadas a la provisionalidad del proceso global de habilitación.
La implementación de un catastro idóneo para la ciudad formal aún no existe en Venezuela después de 60 años de espera. Y mucho menos para las zonas de desarrollos no controlados. Por esta razón, deben crearse formas novedosas para la definición y pre-catastro de las parcelas, con técnicas capaces de registrar los terrenos sin haber realizado el proyecto de habilitación física.
En todos los desarrollos urbanos residenciales no controlados se puede adelantar el pre-catastro para efectos jurídicos, sin haber realizado el anteproyecto de diseño urbano o Planes Especiales o Sectoriales de habilitación física. Con ese pre-catastro se propone una parcelación aproximada, empleando el replanteo por centroides de las estructuras construidas, referidos a las coordenadas de vigencia legal y, lo más pronto posible, a las poligonales de borde del asentamiento.
Técnicamente, sólo se requieren modelos de geoposicionamiento e imágenes satelitales, Sin embargo, para realizar trabajos socio-comunitarios en campo, con las organizaciones locales que inicien la autogestión del reconocimiento de derechos reales inmobiliarios, pueden requerirse reposiciones aerofotogramétricas recientes y en escalas adecuadas, desde el 1:5.000 a las planas, de mayor precisión.
El proceso técnico abreviado, que puede comenzar a emplearse en todos los asentamientos residenciales de un país con el fin de dotación de títulos preliminares individuales de propiedad, se imbricará, necesariamente, con procedimientos más lentos de habilitación física.
Incluso en titularizaciones preliminares que puedan iniciarse con la propiedad existiendo en común, al final han de asignarse nombres de personas a las estructuras de centroides definidos. Y eso es prácticamente imposible sin la activa participación comunitaria y actividades de reconocimiento en campo, como las prescritas en el inicio del análisis de sitio para el diseño urbano.
En el proceso de habilitación física explicado en capítulos anteriores, se conocerán las zonas de muy altas amenazas geotécnicas e hidráulicas, donde la posesión de estructuras construidas no transitará a la de parcelas urbanizadas, sino a viviendas de sustitución. La información preliminar sobre los nombres comunes y la edad de los asentamientos será útil al proceso de adjudicación de derechos y la definición de límites de las Unidades acarreará poligonales de entorno. Los esbozos proyectuales de obras estructurantes producirán efectos similares a las zonas de altas amenazas por riesgos y, asimismo, la ubicación de sectores de obras con los anteproyectos.
El proceso de imbricación entre habilitación física propiamente dicha y la titularización definitiva de derechos, culminará con el microrrecuadre de la parcela individual, pasando por la determinación precisa de límites de condominios. Este trabajo corresponde a las OLAT de las organizaciones comunitarias, a esas alturas perfectamente imbuidas de los procesos de habilitación física y de reconocimiento de derechos reales inmobiliarios en sus asentamientos.
Mientras tanto, así como la habilitación física no debe interferir con los procesos individuales de desarrollo progresivo de las viviendas, los títulos provisionales de propiedad referidos a centroides que corresponden a hogares y ciudadanos identificados, deberían emplearse para transacciones como las que se hacen sin ningún título y, también, para acceder a créditos hipotecarios avalados por el sector público.
De esta manera, una ley de reconocimiento de la propiedad podría aplicarse masivamente en todo el territorio, otorgando títulos provisionales, mientras se completan los necesarios procesos técnicos y socio-comunitarios que llevan al microrrecuadre de poligonales individuales detalladas para cada parcela, objeto de títulos definitivos de propiedad sobre el suelo y sus edificaciones.
Formas definitivas de dotación de títulos
Para alcanzar la fase final de reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios colectivos e individuales, debe completarse, en lo técnico urbano la colectivización de áreas públicas excedentes en condominios y el delicado microrrecuadre de parcelas de dominio privado, (dentro de las múltiples tareas recurrentes de las OLAT en los barrios); y, en lo socio-comunitario, el fortalecimiento y la adaptación de las organizaciones comunitarias para las tareas de transferencia formal de propiedades.
El desarrollo de los proyectos de determinación de límites y de microrrecuadre de parcelas privadas y por condominios, está muy vinculado al detalle de las vías de acceso y las redes de infraestructuras.
Algunas vías para vehículos deberán dejar de formar parte de las áreas públicas en Unidades con pendientes moderadas o nulas, para convertirse en áreas bajo posesión, control y responsabilidad de condominios integrados por las viviendas en estas calles, exclusivamente, como vías de acceso. Se trata de vías vehiculares existentes, cuyo exceso implica altos costos de servicio, mantenimiento, control y reparación para las autoridades locales, debiendo ser privatizadas. Las vías que serán de acceso deben remodelarse para obtener formas y recorridos que haga innecesario su uso para quién no se dirija hacia el conjunto de viviendas integrantes del condominio, para mantener el número de éstas dentro de un rango aceptable y para drenar hacia las vías públicas a través del área semi-privada o, a lo sumo, por colectores interdomiciliarios entre viviendas del mismo condominio De esta manera, la malla del trazado original de la Unidad se convierte en retículo. Y este proceso puede conllevar modificaciones menores en los límites, hasta entonces válidos de manera consuetudinaria, entre algunas parcelas individuales.
El microrrecuadre de este tipo resulta más complejo en parcelas y condominios de acceso peatonal de Unidades que se sitúen en terrenos con fuertes pendientes. Dado que drenajes superficiales y cloacas son infraestructuras gravitatorias, las adecuadas previsiones para su funcionamiento implican, en casi todos los casos ajustes de los límites válidos de manera consuetudinaria en muchas parcelas. Así se reducen al mínimo las servidumbres entre condominios o parcelas individuales diferentes, terminando con la práctica observable donde las aguas de lluvia y negras de las parcelas superiores perjudican la estabilidad de las inferiores.
Los procedimientos de microrrecuadre serían irrealizables sin el consentimiento de las familias o jefes de hogares que allí residan, y pueden demandar complejas negociaciones compensatorias en obras u ordenanzas particulares de envolventes espaciales de límites de desarrollo permitidos para cada edificación y condominio. Sin la OLAT prestando sus servicios, también serían imposibles de efectuar. Sin embargo, se puede, realizar a la usanza de la actuación urbanística en cascos históricos y otros casos especiales.
Una vez establecidos los acuerdos individuales y en los condominios, se efectuará: la numeración de los vértices de parcelas y la preparación de la monografía de identificación del lote replanteado con sus linderos referenciales; el cálculo y dibujo a escala 1:250 de las poligonales de cada parcela, referidas a las principales (o de entorno) y a las secundarias (o de enlace) de la Unidad , con la identificación de la parcela, el área, las coordenadas, el esquema de las construcciones existentes, las viviendas que contiene y sus ocupantes. Con estos elementos técnicos, se procederá a la elaboración de los documentos de transferencia de la propiedad de las parcelas individuales y en condominio. Este proceso de Catastro de Delimitación continuará hasta que puedan entregarse todas las parcelas a los ocupantes de la Unidad , pero será relativamente continuo a partir de las primeras fases del trabajo.
Una vez ajustada la forma de las parcelas para cumplir con requerimientos técnicos de urbanización, podrán elaborarse los planos detallados de parcelas individuales para los documentos definitivos de otorgamiento de propiedad a sus ocupantes. En esos casos, deberá registrarse documentalmente toda la información referida al sistema de coordenadas vigente, para fundamentar el procedimiento legal de transferencia definitiva y amojonar los linderos en sitio.
Orientaciones metodológicas sintéticas para el Reconocimiento
Las leyes que se formulen para el reconocimiento de los derechos reales inmobiliarios en desarrollos urbanos no controlados, deben tomar en cuenta las constricciones y limitaciones de la realidad, así como los usos y costumbres del lugar, acercando la ley al entendimiento de las comunidades y la consiguiente gestión de su ejecución por ellas, haciendo posible la participación de todos los ciudadanos en la seguridad jurídica.
En el caso de los asentamientos residenciales no controlados, el reconocimiento de la propiedad de la vivienda, (ya sea bajo el régimen de propiedad horizontal, o el otorgamiento de la propiedad de los terrenos), debe instrumentarse mediante programas que tengan en cuenta las particularidades del asentamiento a legalizarse, y entre otros asuntos, la naturaleza jurídica del terreno ocupado y la factibilidad técnica de su habilitación física.
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